对违反治安管理行为引发的损害赔偿案件若干问题探讨
罗朝栋
根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第5条的规定，公安机关对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，可以调解处理。这从法律上规定了，公安机关在行使治安处罚同时，可以对违反治安管理行为造成损失或伤害的赔偿部分进行调解处理。司法实践中，由于公安机关存在着久调不结和在程序上做法不够规范情形，常给人民法院审理违反治安管理行为引发的民事赔偿案件带来困惑。笔者想结合审判实践，对违反治安管理行为引发的损害赔偿案件诉讼时效认定、法院受理条件和责任认定三个问题，谈谈自己看法。
一、关于违反治安管理行为引发的损害赔偿案件诉讼时效认定问题。
从《民法通则》对诉讼时效规定上看，违反治安管理行为引发的损害赔偿案件（以下称治安民事赔偿案件）诉讼时效有两种情况，一种涉及到财产损害赔偿的，诉讼时效为两年，另一种涉及到人身损害赔偿的，诉讼时效为一年。对诉讼时效期间计算本身而言笔者没有异议，但是在诉讼时效发生中断时，应如何计算和确认诉讼时效中断期间，正是笔者要提出来探讨的问题。司法实践中，由于各种原因，公安机关对治安案件涉及赔偿部分常常久调不结，也不宣告调解终结，或者没有做出裁决。在这种情况，当事人往往又向人民法院起诉。造成法院难以确定其行为是否超过诉讼时效。最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见》第174条的规定：“权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利的请求，从提出请求时起，诉讼时效中断。经调处达不成协助议，诉讼时效期间即重新起算，┅”。这就明确规定了诉讼时效中断起算时间，既权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利请求时，诉讼时效开始中断；但是，对诉讼时效中断的终止时间的规定，就相当含糊了，调解达不成协议的，可以是第一次，也可以是多次之后，从该规定上看，无法确定调处达不成协议具体时间。因而，在审理治安民事赔偿案件中，给法院计算和确认诉讼时效中断时间带来因难。实践中，不易于操作。由于《治安处罚条例》对公安机关调处治安民事赔偿案件的期限没有做出规定，其他法律、法规对公安机关多次调解达不成协议，如何计算诉讼时效也未做出明确规定，这就必然造成了法院在具体操作中无从认定诉讼时效重新起算的起始时间问题。从适应审判需要出发，有关部门对此应早日作为规定，为法院在审理该类案件时，提供法律依据。因此，笔者建议，公安机关应当比照交警部门处理交通事故程序做法，对治安赔偿案件进行调处。即公安机关对治安民事赔偿案件在立案之日起45日内进行调处，调解达不成协议的，必须在规定结案期内做出裁决或者宣告调解终结，并告知当事人向人民法院起诉的诉讼期限。这样可以解决诉讼时效中断期间计算和确认问题，不影响法院对诉讼时效的认定。
二、关于违法治安管理行为引发的损害赔偿案件法院受理条件问题。
由于民间纠纷引发的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，公安机关可以对治安部分依照程度上进行处罚，尚能容易做到。但对损失或伤害赔偿部分常有久调不结现象，表现在人为地将案子长时间搁浅一边，不告知当事人向法院起诉的权利，或者虽有告知，也不规范，而且该类案件当事人又不愿向法院起诉，这就造成了给当事人认为，案件已交公安机关立案处理，只有找公安机关解决的假象。实践中，受害人欲寻求民事诉讼保护自己的合法权益，也存在举证困难，法院即使受理了，也较难打赢官司。所以，当事人只好长时间找公安机关要求解决问题，直至最后向法院起诉为止，才获新的认识。同时，法院对这类案件的事实查清、责任认定也存在困难，这就造成法院不愿意受理此类案件，出现了法院与公安机关相互推诿现象发生，导致了当事人的合法权益得不到及时有效的保护。产生该弊端其实质原因在于：
1、公安机关执法程序上不规范，对外履行法律手续不完备。公安机关对治安、赔偿双重性质案件的调处与交通警察对交通事故的处理存在着程序上差别，前者程序上不规范，没有统一规定，执法随意性较强，其对外履行法律手续也不完备，主要体现在公安机关久调不结，不受期限限制，没有宣告调解终结或者宣告调解终结不规范，不告知当事人在限定期限内向人民法院起诉权利等。后者在执法程序上已经形成规范，履行法律手续也较完备，实践中，可操作性较强。
2、立案管辖界限不明确，导致法院和公安机关相互推诿。公安机关在尽了调处努力后，一般都将该类案件推给法院，而法院又不愿意受理此类案件，又将之推回给公安机关，造成相互推诿现象。现实中，存在这种现象，在案件发案后，受害人首先向公安机关报告要求处理，而公安机关则要求受害人先作法医鉴定，法医鉴定结论作出以后，对于构成轻微伤或轻伤的案件，公安机关难予调处时，便将案件推给法院。而法院对此类案件审理难度大，便借公安机关在程序上做法不规范弊端，又推回公安。双方就立案管辖界限发生争执。从而，导致失去有利的取证条件，使本来可以顺利解决的案件变得复杂化起来。
3、该类案件处理难度较大。由于这类案件往往事发民间纠纷，处理不好，会带来不好的社会效果。同时，这类案件的受害人和致害人双方之间对立情绪很大，在司法机关处理时，一方或者双方往往找关系，托人情，甚至出伪证，为处理案件设置障碍，使调查取证十分困难，容易导致错案的发生，办案人员大多不愿受理此类案件，更不愿意承担错案的责任。
因而，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，公安机关应当比照交警处理交通事故程序做法进行调处。首先对打架斗殴或即损害他人财物现场进行处理，然后查明事实，认定责任，对违反治安管理行为的人进行治安处罚，最后对损害赔偿进行调解，调解不成应在立案之后45日内宣告调解终结，并告知当事人向人民法院起诉诉讼期限。只有规定公安机关对该类案件调处比照交警调处程序做法，才能给法院审理该类案件时提供事实依据，避免错案发生。因此，当事人就该类案件向人民法院起诉，除提供诉状外，还应当提交公安机关制作的调解书、调解终结书或无法认定该纠纷为哪一方过错责任的结论。人民法院对于符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件应予受理。除此之外，法院可以不予受理。这样法院可以对事实不清的案件不进行审理，从一定程序上，可以避免了错案发生。因此，法院限制对治安民事赔偿案件的受理是必要的、确实的、可行的。
三、关于违反治安管理行为引发的损害赔偿案件责任认定问题。
在解决和规范公安机关对违反治安管理造成损失或伤害案件调处程序做法时，法院就不难对治安民事赔偿案件责任进行认定，其主要依据是以公安机关对责任的认定为前提，通过开庭审理，进一步查明造成损失或伤害的事实、原因。然后，根据当事人的违反治安管理行为与造成损失或伤害后果的因果关系，以及违反治安管理行为在造成损失或伤害中的作用，认定当事人所应承担赔偿责任。法院受理该类案件后，审查认为公安机关所作出的责任认定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作定案依据。它可以不受公安机关对责任认定的限制。
在审理治安民事赔偿案件中，我们可以把责任认定，划分为四种，即全部责任、主要责任、同等责任、次要责任。当事人有违反治安管理行为，其行为与造成损失或伤害结果有因果关系，应采用过错归责原则，责令其承担赔偿责任，当事人没有违反治安管理行为或者虽有违反治安管理行为，但其行为与损害结果，无因果关系，则不应承担赔偿责任。鉴于上述的因果关系，我们在审理该类案件时，应区别对待以下三种情况：
1、一方当事人的违反治安管理行为造成损失或伤害的，有违反治安管理行为一方应当负全部赔偿责任；其他方没有违反治安管理行为或者虽是违反治安管理行为，但其行为与结果无因果关系，则不应负赔偿责任。
2、两方当事人的违反治安管理行为均造成对方损失或伤害，给损害结果造成严重的一方，应负主要责任，反之，另一方则负次要责任。
3、违反治安管理行为，在造成损失或伤害中，结果相同，作用相当，两方负同等责任。
在遵守上述责任认定原则同时，还应当注意以下几个方面情况：
1、三方以上当事人的违反治安管理行为共同造成损失或伤害的，应根据各自的违反治安管理行为在造成或伤害作用大小、损害结果，来划分责任。
2、当事人故意破坏，伪造打架斗殴造成损失或伤害现场，毁灭证据，使责任无法认定的，应当负全部责任。
3、当事人一方有条件报案而未报案或未及时报案，使损害责任无法认定的，视情况承担责任。
4、当事人各方均有条件报案而未报案或未及时报案，使损害责任无法认定的，应采用混合过错原则，责令他们承担相应责任。
此外，双方当事人对损害的发生，都没有过错责任，法律规定要承担责任的，我们在认定责任时，则采用无过错责任原则，责令其承担赔偿责任。法律没规定要承担无过错责任的。我们在审理时，可以根据据实际情况和公平原则，酌情由当事人分担责任。
葫芦岛市城市供热管理办法
辽宁省葫芦岛市人民政府
第138号
现将《葫芦岛市城市供热管理办法》予以公布，自2011年11月1日起施行。
代市长 都本伟
二〇一一年十月十六日
葫芦岛市城市供热管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强城市供热管理，维护热用户、供热企业的合法权益，促进城市供热事业发展，根据《辽宁省城市供热管理办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城市供热，是指以核热、热电联产、工业余热、区域锅炉、分散锅炉、电热、燃气、地热为热源,所产生的蒸汽、热水等热介质通过管网有偿为热用户提供城市公共采暖用热的行为。
供热企业是指用自己生产或使用外单位生产的蒸汽、热水等热介质，从事采暖供热经营的单位。
热用户是指使用城市供热的单位和个人。
第三条 本市行政区域内城市供热的规划、建设、生产、经营、使用和管理均适用于本办法。
第四条 市住房和城乡建设委员会是城市供热的行政主管部门，所属城市供热管理办公室为城市供热管理机构，负责城市供热的日常管理工作。
城市规划、财政、工商行政管理、民政、人力资源和社会保障、物价及环境保护等有关部门，在各自职责范围内配合做好城市供热管理工作。
第五条 城市供热实行社会化生产、商品化供应和多元化经营，统一规划、分级管理。发展集中供热，限制并逐步取消分散供热，推行分户供热并逐步达到按用热量计量收费。
政府应加强对城市供热工作的领导，鼓励从事生产蒸汽、热水等热介质的企业（以下简称热源企业）和供热企业采用清洁能源，利用污染小、耗能低、运行安全的先进供热方式和设施，推广先进技术和设备，提高城市供热质量。
第六条 对在城市供热工作中作出显著成绩的单位和个人，由市、县（市）、区人民政府给予表彰奖励。具体办法由市、县（市）、区行政主管部门制定。
第二章 规划建设
第七条 城市供热规划实行统筹安排、合理布局和分期实施的原则，由城市供热行政主管部门会同发展和改革、规划等有关部门编制，报本级政府批准，纳入城市总体规划。
第八条 新建、改建、扩建城市供热工程，应当符合城市供热规划，经城市供热行政主管部门审查同意后，方可办理有关基本建设审批手续。
新建工程建设，须先确定供热企业并报供热行政主管部门批准，供热企业应参与供热工程的设计、竣工验收等工作。
新建工程应同步设计和安装用热计量装置、室内温度调控和供暖系统调控装置。
新建商品房未采用供热计量设计的，其施工图设计文件不予批准；已竣工的，不准验收、使用。
第九条 城市基础设施配套费由市财政部门统一收缴，其中热源主管线配套费15元/平方米作为城市供热专项调节资金，在市财政局设立专户，专项用于城镇低保对象、困难居民的采暖补贴及供热热源、管线设施改造维修等。
第十条 对不具备集中供热条件又确需建临时热源的，必须经城市供热行政主管部门同意，方可办理相关手续。
对现有的分散锅炉房，城市供热行政主管部门应当制定规划，统筹安排，分期分批在限期内完成集中供热改造。
第三章 设施管理
第十一条 城市供热设施包括热源厂和锅炉房、换热站、管网及室内管道、管道井、泵站、阀门室、计量表具、散热器以及其他相关设施。
城市供热设施分为公共供热设施和私有供热设施。锁闭阀至室外的供热设施为公共供热设施；锁闭阀至室内的供热设施为热用户私有供热设施。
第十二条 建设单位对供热设施的保修期为两个采暖期，在保修期内负责供热设施的改造、维修和养护。保修期满，将运行正常的供热设施移交给供热企业管理。
移交后，公共供热设施的更新、改造、维修、养护由供热企业负责，不得向热用户收取采暖费以外的其他费用，私有供热设施的维修由供热企业负责，热用户承担材料费。
用户室内供热设施为地热采暖系统的，供热企业不予维修。
利用电能供热，供热设施附属于单元房屋内部的，供热设施由建设单位负责运行、管理和维修。
高层建筑供热系统设有二次加压设施的，由建设单位负责其运行、管理和维修。
第十三条 当供热设施发生漏水等危机公共安全和影响供暖系统运行的事件时，供热企业必须进行紧急抢修。居民家中无人时，当地派出所、社区等应当配合供热企业，采取必要措施入户紧急抢修。
第十四条 禁止下列损害供热设施或者影响其使用功能的行为：
（一）在供热设施外缘1.5米范围内实施挖掘、钻探、打桩、采砂、取土、爆破和其他有害作业；
（二）擅自将自建供热设施与公用供热设施相连接；
（三）依托锅炉房或者地上管网设施搭建构筑物，利用供热设施做牵拉、吊装等承重作业；
（四）在地下管道上方建筑施工，堆放物料或植树；
（五）向供热管道地沟或者检查井内排放雨（雪）水、污水、倾倒垃圾等；
（六）将室内供热明管砌入建筑物或者隔墙内；
（七）其他损害供热设施或者影响其使用功能的行为。
第十五条 影响或可能影响供热设施正常运转的施工作业，必须经供热管理机构同意，并采取相应的保护措施。
用热单位在供暖期内因故需停热检修设施，应向供热管理机构申报，经同意后方可停止供热。紧急抢修时，可先行停止供热，但应在停止供热后24小时内补办审批手续。
第十六条 任何单位和个人不得擅自改建、拆除或者迁移供热设施。确需改建、拆除或者迁移的，必须经供热管理机构同意。
第四章 供热与用热
第十七条 城市供热按照国家规定实行特许经营，由城市供热行政主管部门按照国家和省规定的条件通过招标选择特许经营者，并依照《市政公用事业特许经营管理办法》的相关规定，实施管理和监督。未取得供热特许经营权的，不得从事供热经营活动。
第十八条 热源企业与供热企业、供热企业与热用户之间的诚信和承诺，应当通过签订供用热合同予以约定。
供用热合同内容应包括供热期限、室内温度、维护责任、收费标准、收费时限、结算办法、纠纷处理及违约责任等，合同文本由供热企业报城市供热管理机构备案。
热用户、供热企业发生变更时，应重新签订供用热合同。房屋产权变更时，原用户有陈欠采暖费的，应先缴清所欠采暖费。
第十九条 热源企业和供热企业从事操作、维修人员应当经专业培训，持证上岗。
第二十条 供热企业应保证自当年11月1日始至次年3月31日止的供暖期供热。
居室温度标准：18℃±2℃，不得低于16℃。
采暖费收取按市物价部门核定的标准执行。
第二十一条 供热企业必须严格履行下列职责：
（一）按照《市政公用事业特许经营管理办法》的相关规定开展供热经营活动；
（二）定期检修维护供热设施并保证其安全运行和稳定供热；
（三）建立供热设施档案等内部管理制度，在供暖区域内设立有代表性的热用户室温监测点；
（四）不得擅自转让、移交、放弃供热设施；
（五）向供热行政主管部门交纳供热质量保证金0.3元/平方米；
（六）与供热行政主管部门签订供热责任合同；
（七）按照环保规定，做好烟尘和防噪音处理，覆盖煤场、渣堆。
第二十二条 供热设施发生故障，不能正常供热的，供热企业应立即组织抢修，并报告当地城市供热管理机构。需要占用道路等公共场所抢修的，可先行抢修，后补办手续，公安、交通、城建等有关行政部门应当予以配合。
在抢修期间，现场应当设置警告标志和安全设施，抢修结束后，及时恢复原状。
第二十三条 停止供热8 小时（含8 小时）以上的，供热企业应当提前24小时公告热用户。
第二十四条 供热企业应公布服务电话，处理供热相关事宜不得超过24 小时，接受新闻等社会舆论监督。
第二十五条 热用户终止供热或恢复供热，应在每年9月30日前到供热企业办理手续，逾期不予办理。已分户的用户在11月10日前仍未交费，供热企业视情况可停止供热。
在采暖期内热用户需要恢复供热缴纳采暖费时，应一次性全额缴纳当年采暖费。
未采用分户供热的热用户恢复供热时，供热设施由热用户自行安装恢复，经供热企业验收合格后实施供热。
热用户办理终止供热和恢复供热手续时，供热企业不准收取任何费用。
第二十六条 热用户应当遵守下列规定：
（一）及时缴纳采暖费；
（二）不得擅自启动和关闭供热阀门；
（三）不得擅自改动供热设施和增加供热面积；
（四）不得排放、盗用供热循环水、汽；
（五）不得擅自挪动、改动热计量仪表及其附件；
（六）不得实施影响供热效果的其他行为；
（七）本户不需供热的，要确保室内给排水设施正常使用；
（八）履行供用热合同。
第五章 供热收费
第二十七条 城市供热实行谁用热、谁交费的原则。供热企业应按房屋所有权证记载的建筑面积收取采暖费。采暖费补贴具体办法按照市住房和城乡建设、市财政等部门制定的相关规定执行。
第二十八条 热用户应按合同约定时间向供热企业一次性全额交纳采暖费。对不按时缴纳，经催缴仍不交纳的单位和个人热用户，供热企业有权按照合同约定，实行限供、缓供或停供。供热企业根据本单位的实际情况，对提前缴费的热用户可实行优惠政策。
第二十九条 新竣工交付使用的房屋第一年应全部供暖，采暖费统一由建设单位向供热企业缴纳。办理入住手续的房屋，采暖费由建设单位向房屋所有权人收取；未办理入住手续的房屋由建设单位支付。
第三十条 各级各类幼儿园（所）的采暖费均按居民供暖价格标准缴纳。
第六章 供热质量责任
第三十一条 供热期间，热用户室内温度低于16℃时，可向供热企业申请测温。
通报程序与处理：供热企业应当在接到测温申请后4小时内进入现场实地测温。连续3天所测结果的平均值为热用户的实际温度。每次测温时间应在每天6时至21时之间选择两个时间段。（热用户另有约定的除外）
测温方法：测温时门窗应关闭30分钟以上，将测温表置于房间中央距离地面1 米处，测温表的稳定读数为所测房间的实际温度。所用测温表应符合国家技术质量标准规定。
测温记录一式两份，双方签字认可。供热企业未能及时测温或者拒绝测温的，视为当日温度不合格；热用户无正当理由拒不接受测试或者不在测温记录上签字的，视为当日温度合格。
测温发生争议时，可向城市供热管理机构投诉，供热管理机构应组织有关人员或者委托计量技术监督机构组织测试和认定。如果发生委托费用，测温不合格的，由供热企业承担；测温合格的，由热用户承担。测温时，供热企业和热用户应该同时在场。
第三十二条 责任赔偿：
（一）供热企业查明不是用户责任（指非私自改动管道，移动和遮盖散热器、改变建筑结构等）造成的室温不合格，应以双方确认的不合格天数，室温在16℃以下11℃以上的，按日均采暖费的30%退还热用户;11℃以下5℃以上的（含11℃、5℃）按日均采暖费的60%退还；5℃以下按日均采暖费的80%退还。
但有下列原因的除外：
1、热用户擅自不合理改变居室建筑结构和室内供热设施的；
2、室内因装修和保温措施不当影响供热效果的；
3、因停水、停电造成供热中断的；
4、因不可抗力（地震、自然灾害、战争等）造成供热中断的；
5、热用户隔壁及楼上楼下均没有取暖的。
（二）未按期供热或因故停热的，按实际未供天数将原收费额全部退还。
（三）采暖期过后，热用户持双方签章认可的室温不合格记录和原缴费凭据到供热企业办理退费。
第三十三条 试供热期责任划分：试供热期间（新交工供热设施第一、二个采暖期）室温不合格，经检查确认为设计或施工原因造成的，由建设单位负责整改，并由建设单位按不合格天数向热用户退还采暖费。但由供热企业原因造成室温不合格的，由供热企业负责退还采暖费。
第七章 法律责任
第三十四条 违反本办法第八条规定，未经城市供热行政主管部门审查同意，擅自新建、改建、扩建城市供热工程，对符合城市供热规划的，由城市供热行政主管部门给予警告，责令补办有关手续；拒不改正的，处5000元以上2万元以下的罚款；对不符合城市供热规划的，责令限期拆除；逾期不拆除的，申请人民法院强制执行，或者由城市规划行政部门依法没收违法的建筑物、构筑物或者其他设施。
第三十五条 违反本办法第十条规定，有下列行为之一的，由城市供热行政主管部门责令改正，处以5000元以上1万元以下的罚款：
（一）未经批准兴建临时热源等擅自不采用集中供热的；
（二）分散锅炉房在限期内未实施或者拒不接受集中供热改造的。
第三十六条 违反本办法第十四条规定，由城市供热行政主管部门按照《辽宁省市政公用设施保护条例》第三十四条规定处罚。构成犯罪的，移交司法机关处理。
第三十七条 对违反本办法第十五条、第十六条规定，擅自从事影响供热设施安全行为的，由城市供热行政主管部门按照《辽宁省市政公用设施保护条例》第三十五条规定，责令限期改正，停止违法行为。对未造成设施损坏的，可处以1000元以下罚款；造成设施损坏的，除责令赔偿损失外，可处以赔偿费1到3倍的罚款。
第三十八条 违反本办法第十七条之规定，未经城市供热行政主管部门授予供热特许经营权而擅自开展城市供热经营活动的，由城市供热行政主管部门给予警告，责令补办资质审查手续；拒不改正的，处以3000元以上1万元以下的罚款。
第三十九条 违反本办法第二十条、第二十一条规定有下列行为之一的，由城市供热行政主管部门给予警告，可以并处3000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，降低资质或者吊销资质证书：
（一）检修、维护、操作失职或者管理不善，致使供热设施不能正常运行或者不能稳定供热；
（二）擅自缩短市政府规定的供热期限或者达不到室温标准。
超出规定标准收取采暖费的，由物价行政部门依法处罚。
第四十条 违反本办法第二十六条第（二）项至第（六）项规定的，由城市供热行政主管部门给予警告，责令改正；拒不改正的，处以50元以上500元以下的罚款；造成供热设施损坏的，应当予以赔偿。
第四十一条 热源企业和供热企业因违反本办法被罚款的，对企业负责人和直接责任人员，可以同时处企业罚款额的1％至5％的罚款，但不得超过1000元。
第四十二条 实施行政处罚，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行；罚款和收缴罚款，应当按照《辽宁省罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的规定执行。
第四十三条 城市供热行政主管部门及所属城市供热管理机构工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第四十四条 兴城市、建昌县、南票区及独立工矿区参照本办法执行。此前与本办法规定不一致的按本办法执行。本办法未尽事宜按《辽宁省城市供热管理办法》执行。
第四十五条 本办法实施细则由葫芦岛市住房和城乡建设委员会另行制定。
第四十六条 本办法自2011年11月1日起施行。原《葫芦岛市城市供热管理暂行办法》（市政府令第83号）同时废止。
