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我国违宪审查的制度现状及改革路径

李雪静


内容摘要：宪法是国家的根本大法，是法治国家法律体系的核心，在一国法律体系中居于最高地位。宪法能否在国家生活中被贯彻实施，直接关系到一国的法治状况和法律运行环节的完善与否。违宪审查随着宪法的产生与实施而出现，对保证宪法的贯彻实施具有重要作用。现代法治国家纷纷建立了适合本国国情的违宪审查机制，中国也在适应发展和迎合中寻求自己的违宪审查机制。从1954年第一部宪法出台至今，中国的违宪审查机制有着循序渐进的发展趋势。本文主要从违宪审查的历史、现状及其弊端的分析中，结合世界现行的违宪审查机制，探索具有中国特色的违宪审查之路。

关键词：违宪审查制度；现状；制度改革


　　宪法规定了个人与政府、社会与国家的基本关系，是国家的根本法。为了保证宪法得到全面、正确的实施，制定符合国情的宪法固然重要，但更重要的是加强对宪法的有效实施和监督，使宪法发挥最大限度的政治、法律和社会效能。以在此意义上，建立和完善违宪审查制度就成为国家宪政建设中至关重要的组成部分。

一、 我国违宪审查的制度现状
　
　　（一）历史回眸
　　1、五四宪法规定的违宪审查制度
　　1954年宪法中有这样的规定：全国人大有权“监督宪法的实施”；全国人大常委会有权“解释法律”、“撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。此处“解释法律”的主体为全国人大常委会，作为我国最高立法机关的常务执行机构，他行使的是全国人大的职能。由立法机关制定，立法机关解释，全国人大常委会通过行使立法解释权对宪法的实施起到了一定的监督作用。作为一个完整的违宪审查制度，要有最高立法机关的立法解释和最高司法机关的司法解释两个权力的结合，法院不能在裁定一个法律违反宪法的时候对宪法没有解释权。五四宪法就忽略了这一方面，把两个权力分离了，因此，从普遍意义上，我们认为五四宪法确立了以立法解释为表现形式的违宪审查制度，真正有效的违宪审查制度还没有建立起来。
　　2、七八宪法规定的违宪审查制度
　　1978年宪法规定：全国人大有权“监督宪法和法律的实施”；全国人大常
委会有权“解释宪法和法律，制定法令”“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。在宪法解释问题上，1978年宪法比1954年宪法有所进步；但1978年宪法只是规定全国人大常委会有权“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”，因此，可以说1978年宪法建立了以宪法解释为表现形式的违宪审查制度，但没有将宪法解释和宪法监督这两个职能分开，实际上无法行使违宪审查权。
　　3、八二宪法规定的违宪审查制度
　　1982年宪法规定，全国人大有权“监督宪法的实施”“改变或者撤销全国人大常委会
不适当的决定”；全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”、“解释法律”、“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。从上述规定可以看出，1982年宪法通过规定宪法解释与违宪法规等的撤销相结合的方式，形成了相对比较完整意义上的违宪审查制度

（二）现状分析

　　现行宪法对违宪审查制度的规定主要体现在如下几个方面：
　　1、宣布宪法的根本法地位和最高法律效力
　　现行宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国
家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”
　　2、明确规定违宪审查的总体原则
　　现行宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
　　3、扩大违宪审查机关的范围
　　现行宪法第62条和第67条分别规定了全国人大和全国人大常委会拥有监督宪法实施的职权，从而明确了我国的违宪审查机关。现行宪法增加全国人大常委会同为违宪审查机关的规定，弥补了前几部宪法只规定全国人大为宪法监督机关所造成的全国人大闭会期间违宪审查机关缺位的不足，使违宪审查活动更具经常性和规范性。而且，现行宪法第70条和第71条还规定了全国人大各专门委员会和特定问题的调查委员会，协助全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职能。另外，行政机关和地方权力机关也可以成为违宪审查主体。

　　4、建立逐级审查的违宪审查体系
　　现行宪法规定：（1）全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；（2）全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；（3）国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令；　　（4）县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定；（5）县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人大的不适当的决议；（6）县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各部门和下级人民政府的不适当的决定。
此外，我国现行宪法还规定，省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规须报全国人大常委会备案；自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。
　　5、规定事前审查和事后审查相结合的监督方法
　　现行宪法116条规定：“自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。”“批准后生效”和“备案”显然是一种事前审查的监督方法。同时，现行宪法67条规定：“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”“撤销”显然是一种事后审查的监督方法。
　　6、违宪审查采取撤消和罢免相结合的方式
　　撤消措施在现行宪法62条、67条、89条等处均有体现。现行宪法63条规定：全国人民代表大会有权罢免下列人员：1.中华人民共和国主席、副主席。2.国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。3.中央军事委员会主席和中央军委会其他组成人员。4.最高人民法院院长。5.最高人民检察院院长。这里的“罢免”也是违宪审查的一种方式。
　　
（三）弊端透视
　　20多年来，中国现行宪法在维护国家的稳定、确保法治的统一、促进社会的发展与进步方面发挥了非常重要的作用。但也必须看到，现实生活中不同程度的违宪现象大量存在，中国的违宪审查制度存在诸多不完备之处，有待于进一步法律化、专业化。［１］
　　1、缺乏一个高效率的操作程序
　　违宪审查是一项专业性和技术性都很强的工作，所以它有非常严格的程序要求。一个高效的违宪审查制度必须明确规定：违宪由谁审查、依据什么进行审查，怎么审查，审查哪些内容，审查结果怎么处理等。而我国宪法对违宪审查制度只作了非常简单的规定，可以说是轻描淡写。对于违宪标准、违宪审查的程序等问题都没有明确规定。没有程序，就不能有效地操作；没有程序上的保障，违宪审查权就不能有效运作。另外，违宪审查的时效性也是非常重要的。没有时效的违宪审查是没有意义的，因为这样就没有办法对违宪行为进行及时地纠正与处罚，也就不能及时地对相关当事主体进行有效的宪法救济。
　　2、没有一个明确专任的违宪审查主体
　　我国现行宪法规定的违宪审查制度中，有着中央统一领导和一定程度分权、各类结合、多级并存的特点，违宪审查主体呈现多元态势，这一情况容易形成“谁都可以管，但实际上谁都不管”的局面。
　　3、法律是否违宪未能引起足够重视
山西省晋城市人民政府办公厅


晋城市人民政府办公厅关于印发《晋城市一九九五年国土收益目标任务专项考核奖罚办法》的通知


晋市政办（1995）126号
1995年9月11日


各县（市、区）人民政府、市直有关单位：

为强化国土收益的征收与管理，调动各级政府及财政、土地部门的征收积极性，增强责任感，确保在十月底前完成下达的国土收益任务，特制定《晋城市一九九五年国土收益目标任务专项考核奖罚办法》，请遵照执行。

附：《晋城市一九九五年国土收益目标任务专项考核奖罚办法》。

晋城市一九九五年国土收益

目标任务专项考核奖罚办法

省政府下达我市的4300万元国土收益任务，是今年我市打好“五大战役”、实现“十项目标”战略任务的重要组成部分，为进一步强化各县（市、区）政府及财政、土地部门的工作责任感，加强征收管理，大力组织收入，确保完成任务，特制定本考核奖罚办法。

一、实施范围

本奖罚办法适用于一九九五年度市对各县（市、区）政府及财政、土地部门及其责任人。

二、专项考核内容要求

1、完成任务考核。要求各县（市、区）要在十月底前完成全国土收益任务。

2、上交比例考核。达不到及时足额上交国土收益的县（市、区），均不得享受奖励。

3、实际入库考核。国土收益完成数，均以各县（市、区）实际缴入金库为准。必须由组织上交收益的同级财政和收到收入的金库出具证明（或入库单，或金库盖章），报市财政局、土地管理局核实。达不到这一要求的不得享受奖励。

4、对各县（市、区）的考核。由市财政局、土地管理局组织进行。经考核合格者依照本办法进行表彰奖励。

三、具体奖励办法

凡能够近期完成，提前完成或超额完成市下达目标任务的县（市、区）政府及其财政、土地部门和责任人，由市财政局和土管理局提请市政府分别给予表彰奖励；对完成不成目标任务的县（市、区）及其责任人，则给予相应的处罚。年终奖罚一次兑现。

（一）对县（市、区）及其财政、土地部门的奖罚

完成下达目标任务的县（市、区），除全市通报表彰外，依据完成目标任务的不同情况，分别给予物质奖励。具体奖励标准是：

1、完成任务奖。十月底凡能完成国土收益任务的县（市、区），且符合考核要求的，高平市、阳城县、城区奖励5万元；沁水县、陵川县、郊区奖励3万元。

2、提前完成任务奖。以十月底为限，提前完成任务的，按提前时间每月加奖0.5万元。

3、超额完成任务奖。年终超额完成任务的县（市、区），除按规定享受完成任务奖外，对其超任务上交省、市部分，由市财政考核后专项返还有关县（市、区）财政、土地部门统一按超额部分的1%计提超额奖。

凡完不成下达的国土收益目标任务的，除全市通报批评外，任务以内应上交省的20%、上交市的10%部分，必须保证足额上交。

（二）对责任人的奖罚

凡完成市下达任务的，将对有关政策、财政和土地部门责任人，按完成任务的大小，分别给予奖励，高平市、阳城县政府及其财政局和土地局、城区政府和城区土地分局责任人各奖励4000元；其他县（区）各奖励2500元；凡完不成目标任务的对政府及其财政、土地部门责任人要给予相应的处罚，高平、阳城、城区各罚1000元，其他县（区）各罚600元。罚款金额上交市财政。对责任人的罚款从本人工资中扣缴。

四、有关部门资金分配比例

奖励给各县（市、区）的资金分配比例，由财政和土地部门共享，具体分享比例2：8，即财政部门20%，土地部门80%。

五、资金使用范围

奖励给部门的资金，主要用于改善办公条件和购置必要的交通工具以及在国土收益征收管理工作中做出突出贡献的个人或集体的资金支出，不得挪作他用。

六、资金的列支

（1）超任务部分的1%超额奖（除城区外）从本财政国土收益中支付；（2）除1%超额奖外的其他资金由财政从市级国土收益中支付。