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人事争议处理的法律适用原则

何宁湘


　　第一节 法律适用的概念
　　法律适用是指一切国家机关和国家授权单位按照法律的规定运用国家权力，将法律规范运用到具体人或组织，用来解决具体问题的一种行使权力的专门活动，它使具体的当事人之间发生一定的权利义务关系或对其适用法律制裁。司法机关依法运用法律规范处理具体案件的“司法活动”，是法的适用的典型的、重要的形式。
　　法律适用有广、狭两义。广义的法律适用概念通常指司法机关和行政机关实施法律的活动，即司法与行政两方面。狭义的法律适用是指司法机关或行政机关适用法律活动中的一个重要环节，即这些国家机关选择、解释、推理并运用法律规范的的活动。国家司法机关行使国家赋予的司法权，运用法律处理具体案件的活动，即称“司法”。针对人事争议处理，人事争议的仲裁是国家行政机关的行政仲裁，而人事争议案件的审判即国家审判司法机关的司法，两种处理争议的方式都必须依法适用法律。

　　第二节 人事争议处理中法律适用的现状
　　1、按照基本原则适用：
　　不论行政机关还是人民法院，处理人事争议必须依法适用法律。即应当适用法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释。而不能直接适用人事政策。可参照规章。对于“三个一”，《公务员法》虽然已生效实行，但国家机关与公务员（聘任制）之间的人事争议处理工作尚未开展，司法解释主要适用人民法院，人事争议仲裁委员会只要解决要受案范围与司法解释或法院的衔接即可，对于福建省的地方法规，只适用于该省行政区域内的人事争议仲裁与诉讼。因此“三个一”对于人事争议处理的法律适用没有普遍意义。

　　2、依照地方高级法院的规定适用法律：
　　2004年6月18日江苏省高级人民法院出台了苏高法审委[2004]114号《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》。该文对当前人事争议诉讼案件出现的诸多问题均作出了地方性司法实践具体规定，它是目前最好的、最全面的一个关于人事争议案件法律适用的地方法院司法文件。该司法文件以及川渝两高级法院对人事争议案件处理的法律适用规定如下：

【苏高法审委[2004]114号 条文摘录】
　　8、人事争议案件的处理，应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理；法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的，可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件处理；前述规定、规章及规范性文件均未明确，纠纷的性质与劳动争议又比较相似的，也可以参照处理劳动争议的相关规定进行处理。

　　9、事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度，与法律、行政法规及政策规定不相抵触的，可以作为处理人事争议案件的参考。



【渝高发[2004]58号 条文摘录】
　　八、人民法院审理人事争议案件，应当以国家有关的人事法律、法规为依据。如果国家法律、法规没有规定或者规定不明确的，应当参照有关规章规定处理；如果有关规章没有规定或者规定不明确，且纠纷性质与劳动争议相近似的，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。
　　事业单位制定的规章制度经民主程序通过，并已公告或公示，且不违反法律、法规强制性规定的，可以作为处理人事争议案件的依据。



【川高发[2004]224号 条文摘录】
　　第八条 人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。
　　在具体适用中，对相关问题的处理，依据有关行政法规、地方性法规并参照有关规章、规定以及人事政策等规范性文件处理。法规、规章、规定及规范性文件均未明确，而纠纷的性质与劳动争议又相似的，参照处理劳动争议的方法处理。
　　第十条 事业单位经过民主程序制定的内部规章制度，不违反国家法律、行政法规及人事政策规定，并已向事业单位职工予以公示的，可以作为人民法院审理人事争议案件的依据。
　　第十二条 以上意见自下发之日起施行。今后法律、法规规定以及最高人民法院颁布了相关司法解释的，以新颁布的法律、法规及司法解释为准。




　　从上述列举的江苏、重庆、四川省三个省高级人民法院的司法文件规定审理人事争议案件的法律适用的原则是：
　　(1)、适用国家有关的人事的法律、行政法规和地方性法规；
　　(2)、可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件处理；在具体适用中，对相关问题的处理，依据有关行政法规、地方性法规并参照有关规章、规定以及人事政策等规范性文件处理。法规、规章、规定及规范性文件均未明确，而纠纷的性质与劳动争议又相似的，参照处理劳动争议的方法处理。这是为了解决审判实践操作方面的具体，不得已而为之的。需要指出的是，这里的“与法律、法规不相抵触”中的法律法规，自然是诸如《劳动法》以及劳动法相关配套法规、司法解释。由于人事争议处理没有成文的法律，即所谓的、高度概括的“人事法律”是根本不存在的，只能是参照相关、相近的法律法规，而不是适用前期人事制度改革中将人事政策文件人为的“提升”成所谓的“人事法律”。
　　(3)、如果有关规章没有规定或者规定不明确，且纠纷性质与劳动争议相近似的，或涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。这是考虑到人事争议与劳动争议的共性方面以及法律基本精神，适用劳动法可以将企业职工与事业单位在某些相同问题上适用统一的法律尺度，人事争议案件审理由审理劳动争议案件的法官们承办，这些法官对劳动法律法规早已熟悉掌握，在一定制度上、程序上保证正确适用法律。
　　(4)、事业单位制定的规章制度经民主程序通过，并已公告或公示，且不违反法律、法规强制性规定的，可以作为处理人事争议案件的参考或依据。这样做，可以在一定程序上克服人事政策、规范性文件的行政强制性，也在一定程序上体现了广大事业单位工作人员参与民主管理的意愿与对事业单位重大问题、制度决策中的意思表示，具有相对的公正性。

　　3、适用人事政策文件：
　　部分省级人事争议仲裁委员会的负责人认为，处理人事争议必须适用人事政策文件规定，因为目前国家没有人事法律，没有法律就只能适用政策文件。人事工作有其特殊性与规律性，且法律也不可能规定到具体操作，即使有人事法律在具体处理工作中也无法适用。
　　基于此，人事政策是人事部门制定，因而该负责人放出话来“法院都得听我们的”。


　　第三节 人事争议处理的法律适用
海南省琼海市人民政府


海 府[2007] 40号

琼海市人民政府关于印发《琼海市实施<农村五保供养工作条例>暂行办法》的通知


各镇人民政府、市政府直属有关单位：
《琼海市实施<农村五保供养工作条件>暂行办法》已经市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二00七年六月二十八日


琼海市实施《农村五保供养工作条例》暂行办法

第一条 五保户是农村弱势群体中最困难的对象。为了做好农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的正常生活，促进农村社会保障制度的发展，根据国务院《农村五保供养工作条例》和省政府的有关规定，结合本市实际，制定本实施办法。
第二条 五保供养对象是：60周岁以上的老年人、残疾人或未满16周岁的村民；必须无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。
第三条 符合五保供养条件的村民要全部纳入五保，实现应评尽评，应保尽保。其申请审批程序是：
（一）由村民本人或村民小组或其他村民向村民委员会提出申请。
（二）经村民委员会民主评议，对符合条件的对象进行公示，填写《五保申请审批表》签署意见上报镇政府。
（三）镇政府进行调查审核，并在《五保申请审批表》上签署意见上报市民政局。
（四）市民政局进行复核、审批，对符合条件的对象发给《农村五保供养证书》。
镇政府对审批的五保户，要与村签订《五保供养服务协议书》，编造五保花名册、统计表，连同《五保申请审批表》、《五保供养服务协议书》一式三份，村、镇、市各存档一份。
第四条 五保供养对象死亡或不再符合五保供养条件的，应由下而上逐级上报，经民政局核准后，核销其《五保供养证书》。
第五条 切实维护五保户的财产权利，其个人私有财产依法享有占有、使用、收益、处分的权利。五保户逝世后，其遗产按本人遗嘱处理。
第六条 五保供养是在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。包括下列供养内容：
（一）供给粮油等必需的生活食品。
（二）供给衣被等生活用品。
（三）提供符合基本居住条件的住房。
（四）提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料。
（五）办理丧葬事宜。
五保供养对象未满16周岁或已满16周岁仍在接受义务教育的，保障其依法接受义务教育所需费用。
五保供养对象的疾病治疗，由政府资助参加农村合作医疗和农村医疗救助，可享受《琼海市新型农村合作医疗实施办法》和《琼海市农村医疗救助实施办法》所规定的全部权利。
五保丧葬事宜，由村、镇和亲属共同组织从简办理。村委会要解决好葬地等问题，终葬费按12个月的生活费核拨。
第七条 五保供养生活费标准保持与当地村民的平均生活水平相一致。实行发放现金和实物相结合的方式，采取在家分散供养和在敬老院集中供养的形式。
分散供养对象生活费标准：月人均110元。
集中供养对象生活费标准：月人均130元。
五保供养对象可享受下列优惠照顾：
（一）没有交纳当地政府和民间一切缴费活动的义务。
（二）水电部门或民办单位免费供应：水——每人每月3吨，电——每人每月5度。
（三）教育部门免收学杂费、住宿费、课本费等义务教育期间的一切费用。
（四）当地各级政府、基层组织，在重大传统节日，对五保户上门入院进行慰问。
第八条 五保供养资金由市民政局核拨、按月发放，各镇民政办负责落实到户到院到人。同时建立五保供养资金专帐、分类立项，专款专用，加强管理。可采取以下二种方式发放款物：
（一）分片发放。由镇民政办的人员分片负责，村干部配合，直接发放到对象的手中。
（二）委托发放。委托村民政干部代领发放，但镇民政办的人员必须分片包干，跟踪检查、监督，使之安全运行。
第九条 建立以国家财政供养为主，集体保障和社会帮扶为辅的现代社会保障机制。
五保供养资金，在地方财政预算中安排。有条件的地方可从农村集体经济中安排资金，用于补助和改善五保供养对象的生活。
第十条 敬老院工作
（一）敬老院是农村集体福利事业。敬老院以镇办为主。提倡农村集体经济组织、社会力量兴办和资助敬老院。
敬老院坚持依靠集体，依靠群众，民主管理，文明办院，敬老养老的办院方针。
各级政府应当把敬老院建设纳入经济社会发展规划，为其提供必要的场地、设备、资金，并配备工作人员。
（二）敬老院规模。宜占地不少于3000平方米（包括农副业生产基地），床位30—50张，设置办公室、住房、厨房、餐厅、储藏室、活动室、医疗室、浴室和公厕等。有条件的地区还可以建设用于康体保健、文体娱乐等方面的功能室。
敬老院设备。要做到“四通”，即通电、通水、通路、通电话，配备必要的膳食制作、文体娱乐、医疗卫生、洗浴、消防及办公管理等设备和降温设备。住房要配备床、桌、椅、柜、被褥等生活必备用品。
（三）要加强对敬老院工作的组织领导，落实敬老院五项管理制度。即：领导机构和职责；护理员岗位责任制；院民公约；财物管理规定；院民情况表。要在办公室张贴上墙，付诸实施，安全服务。
（四）敬老院以供养五保对象为主，也可向社会开放，吸收社会老人自费代养。入院供养人数30—50人，并由五保供养对象和敬老院签订入院协议。精神病患者、传染病人不接收入院。
（五）敬老院实行“三个统一”的生活服务管理。即：统一供给生活费；统一供给日常生活用品用具（每年每人供给内外衣服各二套，被褥、鞋袜、毛巾、肥皂、牙具、纸球等）；统一集体开膳，每日三餐、菜谱常变换，饮食要卫生、安全，伙食费要日清月结、天天公布，要过集体生日，大小节期实行加菜补助。
（六）建设文明生态敬老院。敬老院环境要绿化、净化、美化、保持美观清洁的院容院貌；院内房间经常保持整洁、一致、无臭味；院民每人有一套床铺、被褥、衣柜、桌椅和茶具等；房间各项摆设要整齐、统一、不堆放杂物等东西；生活、娱乐、医疗、消防等设施要添置齐全，方便五保供养对象生活。
（七）因地制宜，开展以改善敬老院五保供养对象生活条件为目的农副业生产活动。各级政府和有关部门应当给予扶持和照顾。鼓励供养人员参加力所能及的生产劳动和经营活动，并根据收入效益给予适当报酬。
（八）要加强院民的思想政治工作，定期召开民主生活会，教育他们听从领导，爱院守纪，文明礼貌，团结互助，和睦相处。要经常组织院民开展各种有益身心健康的文体娱乐活动和扫除卫生活动。
（九）人员配备。敬老院工作岗位由正副院长、护理员等组成，工作人员与供养对象比例不低于1：10。主要管理人员由镇政府配备，其他服务人员可向社会公开招聘，实行合同聘任制管理。
（十）护理服务人员的基本条件是：热爱敬老院工作，有一定文化水平，身体健康，责任心强，吃苦耐劳，态度和蔼，热情周到，不怕麻烦，不怕脏臭，安全服务，以院为家；做到对象、群众、领导三满意。镇政府应当严格执行最低工资政策，落实并不断提高工作人员待遇，维护其劳动权益。
第十一条 市财政部门要结合实际调整财政支出结构，依据民政部门核定的五保供养对象人数、五保供养生活费标准，把五保供养所需的资金，列入年度财政预算。此外，每年要按当年所需五保供养资金总额的3%列入预算，安排五保工作经费。市财政部门应确保五保供养资金和工作经费的落实，并及时足额拨付使用。农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得截留、挤占、挪用或者私分。
农村五保供养资金年度收支计划，由民政部门商财政部门后，报同级人民政府批准执行。财政部门每月按计划（或用款报告）从“农村五保供养资金专帐”中拨给民政部门设立的“农村五保供养资金专帐”管理使用。民政部门定期向同级财政部门和上级民政部门报送收支计划执行情况。
第十二条 市财政部门在社会保障资金财政专户中建立“农村五保供养资金专帐”（简称“农村五保供养资金专帐”），用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。市、镇民政部门设立“农村五保供养资金专帐”，用于办理资金的收入、支付和使用等业务。要完善各项规章制度，严格执行审核审批手续，切实做到“专帐管理”、“专款专用”。要接受财政和审计部门的检查，以及有关部门和社会监督。
第十三条 市人民政府民政部门主管全市农村五保供养工作，制定有关政策，审批、核销五保对象，对业务人员进行培训，预算核拨落实供养资金，指导、检查、监督落实各项管理措施。
镇人民政府管理农村五保供养工作，负责调查审核和上报核销五保对象，与村签订五保供养协议书；管理和发放五保供养资金和实物，及时解决五保对象的吃、穿、住、医等难题；办理五保户的丧葬事宜；落实各项优惠政策；编造五保户花名册和建档存案，统计和报送有关情况；兴办和管理敬老院；做好组织实施，落实各项服务管理措施和安全管理措施。
村民委员会协助镇人民政府开展农村五保供养工作，负责评议、公示和上报核销五保对象；落实照料服务、安全管理和各项优惠措施；及时解决和上报五保对象吃、穿、住、医、葬等难题，严防五保对象发生非正常事故。
第十四条 落实镇、村、组及有关部门监督管理五保供养工作机制和措施。
（一）建立镇、村、组三级五保供养服务网络机制，即镇、村分别成立有领导、党员、干部、青年、妇女、计生等部门和人员参加的“镇五保供养工作小组”，“村五保供养服务小组”，村民小组委托一名由五保亲属或邻居村民担任的义务护理员，负责对每个五保户提供日常生活照料服务工作。其职责是：
“镇五保供养工作小组”：按有关法规要求，开展五保供养工作，做好组织实施，落实各项服务管理措施和安全管理措施；对评保对象进行调查核实；与村签订五保供养协议书；管理和发放五保供养资金和实物；发动社会捐助和服务；编造五保户花名册、统计表和报送有关情况；管理敬老院、福利院、老年人服务中心；办理五保户的丧葬事宜；落实五保户的各项优惠措施；重大传统节日对五保对象开展慰问。
“村五保供养服务小组”：协助镇开展五保供养工作，负责评议、公示和上报核销五保对象；落实照料服务、安全管理和各项优惠措施，办理五保户的丧葬事宜；及时解决和上报五保对象吃、穿、住、医等难题，做好突发灾害五保对象的安全转移安置工作；严防五保对象出现非正常事故。
义务护理员：对五保对象提供日常生活照料服务，帮助处理日常生活中的柴米、菜料、水电、治病、照顾和饮食、起居等问题；做好五保对象的安全服务和突发性灾害的安全转移安置工作；及时报告有关情况和问题。
（二）实行责任制和挂勾制。
实行责任制。即：实行党员、干部对五保生活照料服务包干管理责任制，由村委会安排一名党员或村、组干部对每个五保户生活照料服务工作进行包干管理，协助义务护理员落实照料服务工作，并定期向村委会汇报情况；
实行挂勾制。即：动员学校、单位、公司、社会团体、个人等社会力量，同敬老院、五保户进行挂勾服务，开展经常性的做好事、送温暖活动。
（三）镇、村两级落实“二上墙、三存档”规定。即：张贴上墙：五保供养服务机构和职责，五保供养服务管理一览表；存档：五保户花名册、五保供养服务协议书、《五保申请审批表》。
（四）市、镇、村对五保供养工作，分别建立年、季、月指导、督促、检查制度，推进五保供养工作的发展。
第十五条 弘扬中华民族尊老爱幼，邻里互助的传统美德，广泛发动社会力量，关心支持农村五保、敬老院事业。要成立慈善基金会，开展慈善筹资活动；为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务；上门入院对五保供养对象开展经常性的做好事，送温暖，献爱心活动。
各级政府对在农村五供养工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
第十六条 建立农村五保供养信息公开制度，公开、公布五保供养申请条件、标准，审批程序、资金发放及使用情况等。同时设立举报电话，强化社会对农村五保供养工作的监督。建立定期检查和情况通报制度，发现问题及时解决。
第十七条 建立农村五保供养工作制度，是切实保障农村弱势群体基本生活、健全和完善社会保障体系的一项重要措施，涉及面广，政策性强，工作量大。各级政府，各有关部门和基层组织，要高度重视，加强领导，各司其职，相互协调，合力推进。
（一）民政部门要牵头研究制定农村五保供养政策，建立健全有关规章制度，认真做好组织实施和管理工作。
（二）财政部门要研究制订农村五保供养资金管理办法；根据供养对象和用款计划，做好预算、筹集、安排供养资金工作；加强对五保供养资金的管理和使用情况的监督检查，确保所需供养资金及时足额落实到位。教育、水电、农业、卫生、计生等部门，要制定各项配套政策，落实优惠措施，使五保供养对象得到多方面的照顾。工、青、妇、教育、社会团体等部门要动员社会力量，组织队伍，为五保供养对象开展经常性的做好事、献爱心，送温暖活动。审计、监察、发展与改革部门要加强指导、审计、监督工作，保障农村五保供养资金按时拨付和安全运行，促使五保供养工作的落实。
第十八条 违反本办法规定，村民委员会或者农村敬老院对农村五保供养对象提供的供养服务不符合要求的，由镇人民政府责令限期整改，逾期不改正的，镇人民政府有权终止供养服务协议；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第十九条 违反本办法规定，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员，依照国务院《农村五保供养工作条例》等有关规定处理。
第二十条 本办法实施中的具体问题，由市民政局负责解释。市政府原有关规定与本办法不一致，以本办法规定为准。本办法自发布之日起施行。