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对行政诉讼证据采用标准的司法分析

李俊杰


　　我国现在正着力于司法制度的改革，力求人民法院的审判活动能最大限度地实现司法公正。就行政诉讼而言，这对行政诉讼证据提出了更高要求。司法公正不但要实现审判的实体公正，而且要实现审判的程序公正，怎么做到审判的实体公正和程序公正？除严格依照实体法、程序法、进行审判工作外，还必须注重在证据的采用标准这个基本环节上，必须遵循统一且明确具体的证据采用标准，以便于查清案件事实，进而实现全部的司法公正。笔者在这里，主要从证据的一般采用标准即客观性标准、关联性标准和合法性标准三方面对行政诉讼证据的采用标准进行探讨。
　　所谓证据的采用标准,指证据的可采性、适格性,就是说如果当事人提交的证据符合法律对证据的基本要求,就可以被采用为证明活动的证据。行政诉讼证据是指能够证明行政案件真实情况的一切事实材料。它是人民法院确定案件的法律事实，并对被告作出的具体行政行为是否合法、原告的诉讼请求是否有理等作出正确裁判的根据①。行政诉讼证据是行政诉讼的核心，行政审判的每一道程序都离不开证据，人民法院通过举证、取证、质证及认证等环节，在查清案件事实的基础上，将相关法律规范适用于该事实，并作出裁判，从而完成全部诉讼活动。因此，在行政诉讼证据的采用上，必须遵循诉讼证据的采用标准。
　　一、在审理行政案件中采用证据应遵循证据的客观性标准
　　证据的客观性是指证据应该具有客观存在的属性，或者说，证据应该是客观存在的东西，是一种法律上的相对的客观真实而非一般意义上的绝对的事实真相 ②。无论是在刑事、民事、行政等诉讼活动中，还是在仲裁、公证、监察等非诉讼法律事务中，采用的证据都必须具有客观存在性。《行政诉讼法》第32 条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。人民法院对具体行政行为的审查，主要是认定具体行政行为是否合法，合法的具体行政行为必须“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”三项条件必须同时具备，当被告行政机关不能举出证据证明作出具体行政行为所依据的客观事实时，就由被告承担败诉的的结果，原告并不因为举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。
　　行政纠纷的产生一定是基于一定时空条件下的客观事实，它必然会留下痕迹，引起一些变化。如行政处罚决定书的作出，处罚决定书即是书证。国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。其本质属性是客观存在性。当事人对对方提供的证据的客观性作出评判时，一般包括两种意义：一是对作成的真实性，二是对其所记载、表述、体现的内容真实性。如被公安机关处罚的原告对公安机关出具的有关口供笔录持异议，就需要查清究竟是对制作笔录的真实性有异议呢，还是对笔录中所记载的内容有异议，抑或二者兼而有之。因此，具体的行政诉讼证据举证活动中，人民法院在采用证据方面应遵循证据的客观性标准。行政诉讼证据的客观性标准应该包括两个方面。首先，证据的内容必须具有客观性，必须是对客观事物的反映。虽然这种反映可能会有错误和偏差，但是它必须以客观事物为基础。纯粹的主观臆断，毫无根据的猜测，以及梦幻中的情节和迷信邪说的咒语，即使被当事人提供为证据，也不具有可采性。其次，证据必须具备客观存在的形式，必须是人们可以某种方式感知的东西。无论是物证、书证，还是证人证言、鉴定结论，都必须有其客观的外在表现形式，都必须是看得见摸得着的东西。行政案件的举证活动中，被告所举的证据更要如此，如果对案件有关情况的反映仅存在于某人的大脑之中，没有以证人证言或当事人陈述等形式表现出来，那它就不具备证据的可采用性。
　　在此需要指出一点，行政诉讼证据具有客观性，但是证据并非纯粹客观的东西，而是人的主观认识与客观事物相互结合的产物。例如，作为负有举证责任的国家行政机关所举的证据，比如陈述和证人证言，显然是有关人员主观上对客观存在的案件事实的认识结果。正因为如此，当事人陈述和证人证言等证据中才存在着不符合案件事实的可能性。严格地说，任何形式的证据中都包含有人的主观因素。有人认为，物证就是纯客观的证据，其中没有任何主观因素。美国著名法庭科学家麦克唐奈曾经说过：“在审判过程中，被告人会说谎，证人会说谎，辩护律师和检察官会说谎，甚至法官也会说谎。惟有物证不会说谎。”这种理解不无偏颇。物证自身固然可以说是客观的，没有主观因素的，但是物证自身却不能证明案件中的任何问题。任何物证要想证明案件中的有关事实，必须与有关人员的行为联系起来，必须依赖于有关人员的活动。在行政案件中，原告认为被告作出的具体行政行为违法，那么原告自己能够证明被告具体行政行为违法的事实吗？难！首先原告要将被告作出的具体行政行为的各个环节进行一一审查，举出作出具体行政行为的证据，还要找出具体行政行为违法的证据，然后要对它进行质证，以便确定它与案件事实的联系。而在这一过程中，现在均由被告来负有举证责任，它也就不可避免地“染上”了有关人员的主观因素。由此可见，任何证据都在不同程度上包含有人的主观因素。这正是我们依靠证据处理案件时可能发生错误的根源之一，也是必须对各种证据认真审查评断的原因之一。因此,在行政诉讼证据的采用上必须遵循证据的客观性标准。
　　二、在审理行政案件中采用证据应遵循证据的关联性标准
　　证据的关联性又称相关性，是指证据反映的事实必须与案件事实之间存在客观联系。在行政诉讼活动中，客观事实多种多样，但不是所有事实都是特定行政案件的证据，只有与案件事实有内在联系的证据才能被采用。人民法院应从客观的角度，认识、把握诉讼证据的关联性，明确证据的方向，以便查清案件的事实。从哲学的角度来说，客观事物之间的联系是普遍的和绝对的。任何两个事物之间都存在着一定的联系，只不过这联系的形式和性质各不相同。严格地说，即使在所谓“风马牛不相及”的事物之间，人们也总可以找到二者之间存在着某种联系。从这个意义上讲，任何证据与任何案件事实之间都具有关联性。但是这种普遍存在的关联性显然不能作为司法和执法活动中采用证据的标准，而只能作为我们研究和理解证据关联性的出发点。行政案件中，被告必须通过大量证据证明其具体行政行为的合法性。如果行政机关把一些与所审查的具体行政行为无关联的、不合法的证据在庭审中一一出示，宣读，把作出具体行政行为之后收集的证据杂乱无章、毫无顺序地让原告辩认，那么，就会出现，在没有关联性的证据中找不到作出个体行政行为是否合法这一事实存在着某种关联的证据，即证据不被采用。
　　在具体的行政案件证据举证过程中，在采用证据方面应遵循证据的关联性标准。在行政案件证据的关联性标准上，笔者认为，行政诉讼证据的采用重点应放在具体行政行为作出之前所取得的证据。行政机关在作出某具体行政行为之前，应先取得实施该具体行政行为的充分证据，然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。如果证据不足，行政机关即不能作出该具体行政行为，即使作出，法院也可以判决撤销。可以说在具体行政行为作出之前行政机关取得的证据，对作出该具体行政行为的关联性起着决定的作用。行政机关举证不在于多，而在于所举证据有无证明力，尤其是所举的证据与作出具体行政行为之间是否存在着关联性，这就为法院分析判断并采用证据打下良好的基础。
　　笔者在此讲到被告应重点出示具体行政行为作出之前所收集的证据，并不是说具体行政行为作出之后，行政机关就不能收集证据。只要在有法律规定的基础上，证据对具体行政行为的作出具有关联性，那么也可以作为定案依据而被采用。《行政诉讼法》第34 条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。根据《行政诉讼法》第34条的规定，被告经法院批准，仍可以在作出具体行政行为之后收集证据。对这些证据的范围行政诉讼法未作明确规定。笔者认为，行政机关在作出具体行政行为之后，经法院准许可以收集证据，这些证据的范围是有限的，法院的“权”也是有限的。如果法院可以允许行政机关在作出具体行政行为之后补充任何证据，法院并以此为证据作为定案的根据，那么“以事实为根据、以法律为准绳”就不能在行政诉讼中得到体现，这条法律基本原则就会成为一句空话， 行政管理相对人的权利就得不到保障。那么在什么情况下，被告可以在作出具体行政行为之后收集证据呢？根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十八条的规定，具有下列情形之一的，被告经法院准许可以补充相关的证据：1、被告在作出具体行政行为时，已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；2、原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。人民法院也只有在这两种情况下才能有权允许被告向原告或其他人收集证据或补充证据。
从司法证明的角度来说，采用证据的关联性标准要求每一个具体的证据必须对证明案件事实具有实质性意义。换言之，一个证据的使用必须对证明案件事实或其他争议事实有确实的帮助，因此又可以称为证据的“证明性”。但是，证据对案件事实的“证明性”有大有小，有强有弱，而司法证明活动要受多种因素的限制，不可能无限期无范围地进行下去，所以作为证据的采用标准，证明性必须达到一定的程度或水平。
　　在审理行政案件过程中，在评价证据的关联性时一般要考虑两个方面的因素：一个是时间和人力的耗费是否允许采用该证据；另一个是该证据的采用是否会给证明带来不必要的干扰或混乱。还要把证据的关联性标准分解为以下三个问题：第一，这个证据能够证明什么事实；第二，这个事实对解决案件中的争议问题有没有实质性意义；第三，法律对这种证据的关联性有没有具体的要求。通过回答这三个问题，人们就可以比较准确地把握具体证据的关联性了。
　　三、在审理行政案件中采用证据应遵循证据的合法性标准
　　证据的合法性大概是我国证据法学领域内最有争议的问题之一。一派学者认为证据必须具有合法性，或者说合法性是证据的基本特征；另一派学者则认为证据不必具有合法性，或者说合法性不是证据的基本特征。如前所述，只要不在证据概念的层面上讨论这个问题，而是在证据的采用标准上讨论这个问题，人们的观点就容易统一了。作为证明根据的材料无论是否具备合法性，都可以称为证据，但是每一件证据能否在具体的司法和执法活动中被采用，还要看其是否具备合法性。无论是在刑事诉讼、民事诉讼还是行政诉讼中，无论是在仲裁、公证、行政处罚还是行政监察中，合法性都是采用证据的重要标准之一。
　　行政诉讼证据的合法性标准，指人民法院采用某一证据，该证据应当符合法律规定的条件。即该证据应符合法定的形式，并且该证据的取得应符合法定的程序，以非法手段获取的证据不能被采用。行政诉讼证据的合法性标准应包括以下内容：第一，证据的主体必须符合有关法律的规定。例如，不具备鉴定人资格的人做出的鉴定结论当然也不符合证据的合法性标准；此外，行政机关超越其法定权限收集的证据，亦属于主体不合法的证据，不能采用；第二，证据的形式必须符合有关法律的规定。我国相关诉讼法规定鉴定结论和勘验检查笔录上必须有鉴定人员或勘验检查人员的签名盖章，因此那些没有上述人员签名盖章的鉴定结论和勘验检查笔录就属于形式不合法的证据，不能采用；另外，如果法律规定证明某种关系存在的证据必须以书面形式，或者必须经过公证，那么不具备相应形式的证据也就不能采用；第三，证据的收集程序或提取方法必须符合法律的有关规定。我国行政诉讼法规定被告人在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据，如果作为行政诉讼被告人的行政机关这样做了，那么其收集的证据也因程序不合法而不能采用。
　　在行政案件审理活动中，具体行政行为是行政机关将普遍性规范适用于特定的人、事的行为。具体行政行为包括事实性行政行为和程序性行政行为，程序性行政行为是指行政机关的某种实体行为作出以前履行先行程序的行为。因此，在行政机关举证之前，应要求其向法院说明证据的基本情况和应证的事实。首先要求行政机关出示、宣读或介绍作出被诉具体行政行为程序合法的证据，即法定程序举证，如行政文书送达回证、告知笔录、审批程序表格等。具体行政行为可能因违反法定程序而被撤销，因此行政诉讼中被告必须提供具体行政行为程序合法的程序性证据；其次，被告应向法院出示、宣读作出具体行政行为的事实依据。具体行政行为的每一个事实要件，都应当有相应的证据支持。如果没有相应的证据支持，行政机关认定的事实就是空中楼阁。人民法院审查具体行政行为是否合法的一个重要方面就是具体行政行为所认定的事实是否清楚，是否有证据支持。因此，行政机关向法院出示作出具体行政行为的事实依据是行政诉讼举证的一个重要方面。在我国是“程序”、“实体”并重，所以在要求被告出示这方面证据时，也应同样对待。
　　在行政案件的合法性标准上，还要着重在行政机关提供作出具体行政行为所适用法律，法规和其他规范性文件。行政机关适用的法律、法规、规范性文件范围大、条文多、专业性强，行政管理相对人对这些规范的了解受到很大限制，就是审判人员对这些规范也了解不够。所以，法律明文规定行政机关应向法院提供具体行政行为所适用的法律、法规和规范性文件。在庭审时行政机关必须当庭出示，宣读具体行政行为所依据的法律、法规，并当庭质证。在此笔者要强调的是在行政法律规范体系中法律、行政法规、地方性法规、地方性规章 、法律层级排列有序、其法律效力依次递减，因此在庭审时，审判人员应要求被告重点出示被诉具体行政行为所适用的法律、行政法规。其次是地方性法规，再其次是行政规章。
采用行政证据的合法性标准必须以特定的法律规定为前提。对于不同的司法或执法活动来说，法律规定的证据采用标准不同，证据合法性标准的含义也就有所不同。在仲裁、公证、行政处罚和行政监察等活动中，具体采用证据的合法性标准也不完全相同。诚然，法律规定是可以修改的，证据合法性的内容也是可以改变的。总之，证据必须在主体、形式和程序方法上符合有关法律的规定，才能在相应的证明活动中被采用。在现代法治社会中，强调采用证据的合法性标准具有特别重要的意义。
财政部


关于印发《财政监察专员办事机构对中央财政专项支出资金实施监督的暂行办法》的通知

1996年2月12日，财政部

财政部驻各省、自治区、直辖市及计划单列市财政监察专员办事处：
为了加强对中央财政专项支出资金的监督，建立建全中央预算支出监督机制，提高专项资金的使用效益，规范对专项资金的监督行为，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例和中编办批复的《财政部财政监察专员办事机构职能配置、机构设置和人员编制的方案》，我们制定了《财政监察专员办事机构对中央财政专项支出资金实施监督的暂行办法》，现予印发，请遵照执行。执行中有什么问题，请随时告诉我们，以便研究改进。

附件：财政监察专员办事机构对中央财政专项支出资金实施监督的暂行办法
第一条 为了加强对中央财政专项支出资金（以下简称专项资金）的监督，建立健全中央预算支出监督机制，提高专项资金的使用效益，规范对专项资金的监督行为，充分发挥财政部驻各地财政监察专员办事机构在中央财政监督和管理中的作用，根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例和中编办批复的《财政部财政监察专员办事机构职能配置、机构设置和人员编制的方案》，制定本办法。
第二条 本办法所称专项资金，指由中央预算安排的具有特定用途的下列各项财政资金：
（一）用于促进工农业生产、商品流通和文教、卫生、科技事业发展的各类专项拨款。主要包括：（1）企业挖潜改造资金；（2）简易建筑费；（3）科技三项费用；（4）支援农村生产支出；（5）通过事业费预算支出科目安排的各种专项支出。
（二）用于储备重要商品和物资的各项储备费用（包括中央财政对专项储备贷款的贴息）。
（三）用于支持地方发展经济的专项拨款补助支出和特殊拨款补助支出。
（四）用于特大自然灾害的补助费。
（五）其他应由财政监察专员办事机构实施监督的各种专项支出。
第三条 财政监察专员办事机构有权对有关单位拨付、使用上述专项资金情况及其决算进行审查，并要求提供与审查工作有关的凭证、帐簿、可行性研究报告及其他有关资料，有权制止虚报、挪用、浪费上述资金的行为，并依法进行处理。
对国家保密单位的监督检查，除事先须经财政部各主管司同意外，还要指派专人负责，保守国家机密。
第四条 对专项资金实施监督必须做到坚持原则、秉公执法、严肃认真、实事求是，不以权代法，不徇私舞弊。
第五条 财政监察专员办事机构根据财政部有关司授权，对专项资金申请进行审查；地方财政部门按规定程序向财政部申请已经授权审查的专项资金时，应将有关申请材料抄送当地财政监察专员办事机构备案。
第六条 财政监察专员办事机构应根据当地实际情况和自身工作力量，有选择、有步骤地对专项资金转拨和使用情况进行定期或不定期的监督检查，突出重点，循序渐进，注重实效。
第七条 财政部有关司在办理中央财政补助地方的专项支出时，应将相关文件抄送财政监督司以及有关省（自治区、直辖市及计划单列市，下同）财政监察专员办事处；财政部有关司拨至国务院各部委及直属机构的专项支出，抄送财政监督司，有关部委及直属机构在将此项支出下拨时，应将相关文件抄送有关省财政监察专员办事处。按照该项资金的使用进程，办事处应将有关文件转发到有关市（地）办事组。
第八条 对专项资金拨款和使用情况进行监督检查，应以资金的及时到位、安全完整、专款专用、充分发挥效益为重点。一般包括以下内容：
（一）监督转拨单位或用款单位按有关法规规定的期限或申报资金时的计划使用时间及时将资金投入使用；
（二）监督转拨单位和用款单位按规定用途和经批准的项目使用资金；
（三）监督和帮助用款单位精打细算，节约使用资金。
第九条 财政监察专员办事机构发现转拨单位或用款单位有下列情形之一者，应及时向财政部有关司及财政监督司报告。经财政部授权，办事机构可通知该单位开户银行暂停付款或收回资金；对已造成损失的专项资金，由财政部采取抵冲中央补助专项资金的办法予以扣回。
（一）用款单位因主观原因，导致专项资金不能及时投入使用，滞缓时间超过6个月（另有规定者除外），财政监察专员办事机构催促后仍未投入使用，并跨越年度的；
（二）挪用专项资金的；
（三）管理不善，使用中严重浪费专项资金的；
（四）多渠道筹集资金的项目，其他资金迟迟不能到位，致使在本条第一款规定的期限内不能开工的。
（五）经核查属虚报项目或虚报资金需求数额的。
第十条 财政监察专员办事机构要求有关单位缴回专项资金，该单位拒不执行的，报财政部批准后可通知该单位开户银行将应缴资金划转财政监察专员办事机构收缴违纪款项过渡存款帐户。
第十一条 财政监察专员办事机构按照本规定第九条所列理由收回专项资金，必须事实确凿、理由充分，并经财政部有关司批准。收回专项资金时应向被监督单位下发《财政监督检查结论和处理决定》，抄报财政部财政监督司、有关业务司和该单位上级主管部门。收存专项资金的帐户及解缴办法按财政部财监字〔1995〕1号文件执行。
第十二条 专项资金投入项目因故终止，有关单位应及时通知当地财政监察专员办事机构参与清查工作。剩余资金由财政监察专员办事机构请示财政部后按财政部的决定进行处理；用专项资金购置的固定资产和剩余物资，财政监察专员办事机构应监督企业按国有资产管理办法和有关财务规定进行处理。
第十三条 用款单位因不可抗拒的原因造成专项资金损失，按财政部规定须经有审批权限的单位批准后才准予核销的，在批准核销前，必须由当地财政监察专员办事机构审查。未经审查的，审批单位不予批准核销。
第十四条 用款单位使用专项资金须按财政部有关要求按年（或季）编报决算或项目竣工决算，报同级财政部门和财政监察专员办事机构，财政监察专员办事机构应按规定对其决算进行审查。
第十五条 对实行季度（年度）预拨、年终清算办法的国家储备商品（物资）费用支出，财政监察专员办事机构要切实做好实物库存、贷款变化情况的日常跟踪登记和随机抽查工作，并以此为基础，对其季度决算的真实性进行认真审查，对用款单位采取虚报库存等手段已骗取的专项资金，要坚决予以回收。
第十六条 财政监察专员办事机构审查上述决算程序按财政部财监字〔1995〕1号文第九条有关规定执行，审查结果抄报财政部财政监督司和该项资金主管司各一份。
第十七条 专项资金申报单位和用款单位采取弄虚作假等手段骗取或挪用专项资金的，财政监察专员办事机构除按本规定收回资金外，还应按《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》对该单位处以罚款；需追究有关人员刑政责任的，应移送该单位上级机关、监察机关处理；触犯刑律的，应移交司法机关查处。
第十八条 财政监察专员办事机构在履行监督职责中发现骗取、挪用专项资金问题，并向上级部门提出停拨、收回专项资金意见，上级部门未予采纳，导致专项资金损失的，由该办事处（组）向监察部驻财政部监察局报告。
第十九条 各地财政监察专员办事机构可根据本规定，结合当地实际情况，按资金项目分别制定实施细则，建立健全专项资金有关管理制度，报财政部备案。
第二十条 本办法从颁发之日起执行。
第二十一条 财政监察专员办事机构对中央财政基本建设支出和由中央财政列收列支的建设基金的监督办法，另行制定下发。