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依法行政与以德行政

行政机关实现法德兼治的双轨

江泽民总书记在全国宣传部长会议上讲话中强调指出，我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。这就意味着法德并用，双轨治国将成为我们党新时期的治国之道。对于各级行政机关而言，要实现法德兼治，必须做到依法行政和以德行政，这样才能够保证党的路线、方针、政策有效落实。
一、依法行政要解决行政机关行使职权法制化问题
一个国家是否已经建成为法制国家，在很大程度上是看行政机关，看其是否依法行政，从严治政。近年来，我国依法行政的成就是有目共睹的，相继出台了一些行政法律法规，如《立法法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《行政复议法》，使行政机关行政逐步走上了法制化轨道，给依法行政提供了强有力的法规支撑。但是，就目前行政机关工作法制化而言，除了亟待解决行政机构组织本身的法制化和对行政监督的法制化外，还需重点解决行政机关行使职权法制化的问题。
行政机关行使职权主要表现在两个方面。首先是立法。在以往的立法工作中，主要是有关经济管理、社会管理的一些项目，难免不同程度地受到当时的体制与认识的局限，或多或少存在不能适应社会主义市场经济，特别是不适应WTO规则所要求的这样那样的问题。主要是：行政法规和法律之间、地方性法规和法律、行政法规之间以及部门规章和地方性法规之间的权限划分不明确，“立法无序”；体现转变政府职能，实行政企分开的原则不够，行政机关管的事情过多，办事手续失之繁琐；政府部门之间职权交叉、重复，造成互相推诿、扯皮，甚至“依法打架”；对有关行政管理部门规定的权力比较具体，责任比较抽象，权力与责任不够统一；对老百姓（公民、法人和其他组织）规定的义务比较具体，权力比较原则，权力与义务不够统一；比较重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用重视不够，等。解决这些问题，一是要坚持“三个代表”的重要思想，在确立立法计划、审核立法项目时，严防部门利益“法制化”，克服行政机关权责失衡和人民群众权利义务不均的现象。二是按照《立法法》的有关要求，对以前已经公布的法规进行认真的清理、修定，促使和确保法律法规的统一；对正在制定或准备制定的法律规章，在规定有关行政机关的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止滥用权力。三是在立法工作中坚持马克思主义的唯物辩证法，正确处理好母法与子法、主动式立法与被动式立法、党的政策与立法工作、市场经济与立法工作、工作经验与立法工作、立法工作与民主和集中的辩证关系，使立法工作更加科学，以此来不断提高立法质量，保证具有中国特色社会主义法律体系日臻完善。其次是执法。改革开放以来，各级行政机关的法律意识有了普遍提高，法制建设取得了很大成绩，有力的促进了经济和社会发展。但仍有有法不依，违法施政的问题：有些行政机关法制观念、法制意识淡薄，惯于长期以来形成的用行政手段办事，缺乏依法决策、依法管理、依法处理问题的自觉性，存在着“以言代法”、“以罚代法”、“以权压法”、“以情代法”、“执法犯法”的现象，有的甚至置法律于不顾，搞权情交易，以权谋私，贪脏枉法，既妨碍了工作，又败坏了政府形象。现在各级政府部门都在针对行政审批权过度集中和缺乏监督、行政审批事项十分庞杂和行政效率低下以及审批事项程序不合理的弊端进行改革，如果只是减少审批项目，是不可能从根本上解决问题的。审批现在全世界都有，哪些需要审批，哪些不需要审批，不仅仅是数量上的增减。行政机关必须从行政审批弊端的根源着手，通过改革提高行政机关工作效率，使政府行使审批权的过程公开、公正；通过改革对审批权的设定进行科学的论证，使审批行为规范、透明；通过改革明确审批的具体程序，对逾期审批和重大事项审批要赋予行政相对人一定的权利救济手段和建立听证会制度。依法行政除了执行一些具体规定外，多数都是程序上的问题，程序公正是办好一切事情的前提和基础。因此，目前只有《行政处罚法》还不足以解决行政中存在的所有问题，还需要制定颂布实施《强制法》、《许可法》和《行政程序法》。这样，法律、法规对行政机关的职责和行使行政权的程序都作出了明确的规定，为行政机关履行职责提供了准确的依据，就可以使行政机关做到办事权限合法，办事程序合法，既行使权力，又承担责任，既不能不作为，以不能乱作为。同时，行政机关依法行政，率先实现从“人治”到“法治”的转变，对实现依法治国的战略也将起到积极的推动作用。
二、以德行政要着力加强行政机关的行政伦理建设
以德行政，就是各级行政机关和公务人员在行使行政权力、管理国家事务中，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以政治道德建设为落脚点，“永做人民公仆”。以德行政中的“德”，首先是指国家各级行政机关的广大公务人员自身的道德建设，即行政伦理建设。
行政伦理，即“治国”的伦理，它是行政机关和全体公务人员在治理国家的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总和。行政伦理融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在行政体制、行政领导、行政决策、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中，其本质是一种政治伦理。行政伦理包括三个方面的内容：其一是行政伦理观，它是行政伦理体系的核心；其二是行政伦理规范体系，包括行政伦理原则、行政伦理范畴、行政伦理规范；其三是行政伦理机制体系，包括行政伦理监督机制与行政伦理养成机制。
加强行政伦理建设，应在三个方面下功夫。一是树立正确的行政伦理观。行政伦理观就是国家公务人员在公共行政中关于行政伦理价值追求的总体观念，并具体表现为行政伦理活动现象、行政伦理意识现象与行政伦理规范现象，它在根本价值的层面上影响或指导着每一位公务人员的行政行为。近年来，党中央反复强调树立正确的世界观、人生观、价值观，就是要求广大的公务人员确立正确的行政伦理观。江泽民总书记为国家行政学院的题词“永做人民公仆”，就是对我们党行政伦理观的高度概括。因此，我们各级行政机关和广大公务职人员都应该按照“三个代表”的要求，牢固树立竭诚为祖国为人民服务的行政伦理观。二是建立健全行政伦理规范体系。建立健全适应社会主义市场经济体制的行政伦理规范体系是当务之急的思想政治建设重大工程，是解决行政道德失衡、失范的需要。用“三个代表”思想确立行政伦理的原则，用“五种革命精神”确立行政伦理的范畴，用“三讲”对行政伦理进行规范，这是强化领导干部和公务人员政治道德建设、促使其在行政中恪守“官德”的重要措施，也是党的事业发展和时代发展的需要。三是加强行政伦理机制体系建设。行政伦理所具有的显著特点是他律性和自律性的相统一，加强行政伦理机制建设就应从这两个方面入手。首先，针对他律性特点加强行政伦理监督机制建设。江泽民总书记曾强调指出：“对领导班干部一定要严格监督。”这几年查处的有领导职务的公务人员违法乱纪案件，大多数是群众举报或者由其他案件牵带出来的，这在很大程度上反映了行政伦理监督软弱乏力。这说明了我们还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，越是高级公务人员越缺乏有效的监督和管理。因此，目前已有的制度要坚决执行并继续完善，没有建立的要尽快建立。加大监督力度，特别要加强主动监督，把监督的关口往前移，加强事前防范，努力做到公务人员的权力行使到哪里，相应的监督就实行到哪里。其次，针对自律性特点加强行政伦理的养成教育机制建设。养成就是广大公务人员，尤其是有领导职务的公务人员要自觉地加强自身政治道德修养，使自己成为社会整体道德水平较高群体的一员，真正起到道德表率作用，自觉做到亲民、爱民、倾听人民呼声，代表最广大人民群众利益；教育就是在加强民主法制教育的同时，以理想信念为核心，开展党的基本理论、基本路线、基本纲领、爱国主义、集体主义、社会主义、诚实守信、马克思主义唯物论和无神论以及“五种革命精神”的教育，增强公民信用意识。通过有效地教育养成机制运行，使广大公务人员行政伦理修养，由以履行行政责任心为核心的道德自律，逐步渐近到行政理想、行政态度、行政义务、行政责任、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风融为一体，将行政他律与行政自律统一起来的行政人格形成与完善的最佳境界。江泽民总书记多次指出：“人格的力量很重要”，各级领导班干部和每一位国家公务人员要“努力把真理的力量和人格的力量统一起来。”这就是行政伦理教育与养成机制建设的最终目标。
三、依法行政与以德行政还需要建立健全有关制度
众所周知，道德先于法律而产生，其覆盖面又广于法律。道德在人类社会可以说是无处不在，无时不在，而且制约着社会的一切规范。因此，在依法治国、以德治国的大前提下，依法行政与以德行政是相辅相成、相互促进，是一个紧密结合的整体。当我们做到以德行政，依法行政才有有力的政治思想支撑，行政立法、行政执法、行政守法才有坚实的基础，两者如同机车之双轨，忽视其中任何一个方面，都不可能实现从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的原则和目标。
怎样才能全面推行“双轨”行政呢？回答是肯定的，就是要加强有关保障制度建设。一是通过制度建设有效维护公平、正义和秩序。因为社会不公正恰恰是引发违法行政、弃德行政的主要原因。二是通过制度建设保证使其具体的违法行政、弃德行政付出代价，不能使其行为成为一种有利可图的行为，更不能使依法行政的人总成为事实上的吃亏者。三是“双轨”行政示范作用很大程度上是一种自上而下的过程，因此应重视行政活动中有领导职务的公务人员行政人格形象的锻造与考察。四是应加强以德行政制度建设。行政道德制度是指将人类社会道德生活中的部份人伦关系和行政活动方式明文化、正规化。
依法行政是依法治国的核心，而以德行政是以德治国的大要。泱泱大国，行政机关行政当然要有法可依、有法必依、执法必严，但社会主义行政伦理也必须建立和规范，法德兼治，相辅相成，相得益彰，方能“治大国若烹小鲜”。(杭州市人民政府法制办公室 卞军民)




上海合作组织成员国元首理事会


上海合作组织成员国元首理事会第十次会议成果新闻稿（全文）


　　上海合作组织成员国元首理事会第十次会议发表成果新闻稿。新闻稿全文如下：

（2010年6月10日至11日，塔什干）

　　2010年6月10日至11日，上海合作组织（以下简称“上合组织”或“本组织”）成员国元首理事会第十次会议在乌兹别克斯坦共和国首都塔什干市举行。哈萨克斯坦共和国总统纳扎尔巴耶夫、中华人民共和国主席胡锦涛、俄罗斯联邦总统梅德韦杰夫、塔吉克斯坦共和国总统拉赫蒙、乌兹别克斯坦共和国总统卡里莫夫、吉尔吉斯共和国外交部长卡扎克巴耶夫与会。

　　会议由乌兹别克斯坦共和国总统卡里莫夫主持。

　　本组织秘书长伊马纳利耶夫、本组织地区反恐怖机构(以下简称“地区反恐怖机构”)执委会主任朱曼别科夫出席。

　　本组织观察员国代表团团长蒙古国总统额勒贝格道尔吉、巴基斯坦伊斯兰共和国总统扎尔达里、印度外交部长克里希纳、伊朗伊斯兰共和国外交部长穆塔基，以及主席国客人阿富汗伊斯兰共和国总统卡尔扎伊、土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫列席并发言。联合国副秘书长、联合国欧洲经济委员会执行秘书库比什，独联体执委会主席、执行秘书列别杰夫，集体安全条约组织秘书长博尔久扎，欧亚经济共同体副秘书长穆萨塔耶夫，东南亚国家联盟副秘书长赛亚甘·西苏冯列席会议。

　　会议期间，成员国在建设性和友好的气氛中就涉及当前国际和地区形势的广泛问题深入交换了意见。会议总结了2009年叶卡捷琳堡峰会以来本组织的主要工作成果，并确定了各领域合作的工作方向。各方在所讨论的问题上立场相同或相近，其内容已在《上海合作组织成员国元首理事会第十次会议宣言》中得到体现。

　　会议批准了《上海合作组织接收新成员条例》和《上海合作组织程序规则》，进一步完善了本组织运作的法律基础。

　　会议听取并批准了本组织秘书长关于过去一年本组织工作的报告和地区反恐怖机构理事会关于地区反恐怖机构2009年工作的报告。

　　本组织成员国授权代表签署了《上海合作组织成员国政府间农业合作协定》和《上海合作组织成员国政府间合作打击犯罪协定》。

　　成员国表示将在本组织框架内全面开展紧密的互利合作，将本组织建设成维护本地区乃至全世界安全、稳定和繁荣的有效机制。

　　成员国重申，愿继续共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法贩运毒品、武器和其他跨国犯罪活动，以及非法移民。成员国将继续深化合作与协调，共同落实好《上海合作组织反恐怖主义公约》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2010年至2012年合作纲要》等本组织框架内签署的相关文件。

　　成员国将加强同本组织观察员国的反恐合作，在现有地区组织及其反恐机构构成的伙伴关系网络的基础上继续积极参与地区反恐合作。

　　成员国对本组织成员国第五次安全会议秘书会议（2010年4月23日，塔什干）成果表示满意。

　　成员国对本组织启动建立禁毒合作机制表示满意。

　　成员国认为，应继续开展国际信息安全合作。本组织将加快落实《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》。

　　成员国高度评价本组织框架内的大型国际活动安保合作，同意将这一成功模式扩大到本组织观察员国。

　　各方对中方为筹备和举办2010年上海世博会所作的努力给予高度评价。

　　成员国强调，协调行动，消除国际金融经济危机的不利影响并确保成员国经济可持续发展是本组织重点关注的问题。成员国采取稳定本国经济和金融系统的举措十分及时，将有助于提高成员国抗风险能力，促进区域经济合作发展。

　　应逐步落实2009年10月14日在北京通过的《上海合作组织成员国关于加强多边经济合作、应对全球金融经济危机、保障经济持续发展的共同倡议》确定的任务。为此，成员国强调，2009年12月在阿拉木图举行的上合组织成员国首次财政部长和央行行长会议具有重要意义。

　　成员国指出，应加强本组织银行间联合体和实业家委员会在加强银行与实业界联系方面的作用，推动区域经济合作。

　　成员国对上合组织实业家委员会首次在本组织成员国以外的乌兰巴托市举行会议表示欢迎，支持成员国和观察员国实业界进一步加强联系。

　　成员国对《上海合作组织多边经贸合作纲要》及其《落实措施计划》的实施情况表示满意。相关部门将继续共同落实上述文件所规定合作领域的具体项目。

　　成员国指出，开展人文和司法合作对巩固成员国睦邻友好关系具有重要意义，将积极深化该领域务实合作。

　　成员国指出，首次科技部长会议、最高法院院长会议，以及文化部长、救灾部门领导人例行会议取得积极成果。

　　成员国满意地指出，2009年12月18日第64届联大通过的“关于联合国和上海合作组织合作”的决议将进一步加强两组织在维护安全稳定，促进经济、社会、人文发展等共同感兴趣领域的合作。

　　成员国欢迎签署《上海合作组织秘书处与联合国秘书处合作联合声明》（2010年4月5日，塔什干），该文件规定了两组织合作的基本原则和方向。成员国将根据自身利益，系统、务实地扩大同联合国及其下设机构的交往。

　　成员国支持加强同本组织观察员国和对话伙伴的合作，吸引他们的巨大潜力、资源和市场，共同参与本组织的活动。

　　成员国对本组织观察员国——印度、伊朗、蒙古国、巴基斯坦积极参与双方共同感兴趣的本组织活动表示满意，欢迎签署关于给予白俄罗斯共和国和斯里兰卡民主社会主义共和国上海合作组织对话伙伴地位的备忘录。

　　成员国认为应继续制订本组织扩员的法律规定。国家协调员理事会将制订备忘录范本等文件，规范加入国加入本组织的法律、组织和财务问题。

　　考虑到本组织即将成立十周年，成员国认为应于明年举行隆重庆祝活动，通过《上海合作组织2010年至2011年行动计划》，确定这一时期本组织工作的优先方向。

　　本组织成员国元首理事会下次会议将于2011年6月在阿斯塔纳市举行。根据《上海合作组织宪章》，本组织下任主席国由哈萨克斯坦共和国担任。

　　成员国高度评价乌兹别克斯坦共和国在担任本组织主席国期间所做的工作，对乌方在塔什干峰会期间给予的热情接待表示感谢。