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基层检察院实施能绩管理的问题和对策
谢支炳　　傅克非


　　2002年，最高人民检察院制定的《人民检察院基层建设纲要》明确提出：“以考核干警的能力、能绩为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和能绩考核，奖优罚劣。”根据《纲要》这一精神，各地基层检察院努力探索检察队伍管理长效机制，其中以能绩目标作为管理目的，通过持续的和不断能绩考核来管理队伍的“能绩管理”是基层检察院采用比较普遍的一种管理模式，但是实践中真正通过能绩管理达到预期目的的检察院却非常少，大多数检察院不是中途夭折，就是最后流于形式。笔者通过对各地部分基层检察机关实行的能绩管理模式的考察和研究，发现能绩管理作为一种管理理论从企业管理引入检察机关的管理，并不存在理论的优劣问题，关键是管理者如何运用的问题。本文拟从分析部分基层检察院推行能绩管理过程中出现的问题出发，提出解决问题的方法，供大家参考。


一、当前检察机关实行能绩管理过程中出现的问题
　　能绩管理在检察机关出现失败的案例，原因是多方面的，其中主要的原因是管理者没有认识检察机关管理的特殊性，没有将能绩管理理论与检察机关实际有机结合，具体表现为：

　　一是忽视人力资源的管理，人员使用的盲目性较大。有的基层检察院在能绩管理过程中只注重对检察人员下指标、抓考核，而没有注重人员能力的优化管理，对人员素质、资格没有加以区分，盲目使用人员，从而造成人员能力、素质、资格与岗位不适合，这不仅与最高人民检察院提出的检察人员分类管理的改革方向不适应，而且也达不到能绩管理的最终目标。有的检察院虽然在人员总量上进行控制，但是对各内设机构人员的配置不尽合理，有限的人力资源往往缺乏高效的配置，出现了一定比例的人员具备检察职务的人员不在检察岗位工作，而在检察岗位工作的人员又没有取得检察职务的混乱现象，造成办案一线部门中人员配置不合理，检察员的比例较低，而机关综合部门、后勤服务部门冗员较多，影响了能绩管理目标的实现。

　　二是能绩考核基本框架设置不合理，没有形成科学、规范、完善的能绩指标体系。岗位素质、岗位职责、岗位目标等等考核指标体系没有形成统一关联、方向一致的目标与指标链，指标与指标之间缺乏相互关联的逻辑支持，有时还存在着对立和矛盾；设置的分项指标与最终所要追求的能绩目标不尽一致；有的工作内容无法完全量化，如综合部门的工作的特殊性就往往无法单纯用数字、指标形式予以量化。

　　三是能绩考核机制不科学，存在很大的随意性。有的检察院对人员考核上长期沿用计划经济体制下形成的党政干部管理模式，没有严格、科学的考核制度，往往以年终总结、评优等等方式代替考核，使能绩考核流于形式，有的甚至以领导印象好坏作为评价检察人员能绩大小的标准。由于没有形成科学的考核评价规范，造成考核时结果差别不大，分不出真正的优劣，从而不能客观公正反映检察人员的德、能、勤、绩表现，个人回报未能与实际能绩完全挂钩，因此能绩管理起不到激励机制的作用，容易挫伤检察人员的积极性，不能发挥检察人员的工作能力、达不到最佳的工作效果。


二、解决能绩管理过程中存问题的对策
　　检察机关是国家的法律监督机关，是一个业务性很强的机关，它不同于企业，也不同于一般的行政机关，我们应该根据检察机关的特点实施能绩管理，解决能绩管理实施过程中出现的问题：

　　（一）坚持以人为本的原则，解决盲目使用人力资源的问题

　　在整个检察管理系统中，存在物质资源、信息资源和人力资源等诸多资源，而人力资源处于整个资源金字塔的顶端，如何管理好检察系统中的人力资源是能绩管理成败的关键，因此，管理者要坚持以人为本的原则。具体来说，管理者要树立人才资源是第一资源的思想，充分了解现有人员的特点，在信任、尊重的前提下对其合理定位，合理使用，达到发挥人才最大作用的目的。

　　一是管理者要对现有人才的个人特质了如指掌，并进行合理定位。人才分为很多类型，如外向型、内敛型、创造型、协作型、复合型等多种类型，检察机关不同的岗位需要不同类型的人才，作为管理者，只有充分了解各种人才所属类型，才能对人才合理定位，保证人才配置的准确性。

　　二是管理者要将不同类型的人才按照强弱搭配、优势互补的原则分派到各个部门。一个以优质高效为表征的检察队伍，并非人人都是能力超群的全能型人才，只有通过合理搭配，优化组合，才能分工协作而完成事项工作，因此就是要对各个科、处、室人员进行合理配置，通过强弱搭配、优势互补，最大限度发挥个人能力。

　　三是管理者要在对各单位人员现状作出充分调查研究的情况下，充分运用各种资源，整合物质资源、信息资源为人力资源服务，力求达到人力资源在各个工作岗位上的高水平动态均衡。

　　（二）合理设置能绩管理的基本框架，解决能绩目标不明确的问题

　　能绩管理的最终目的就是要达到既定的能绩管理目标。按照《纲要》提出的“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣”的要求，建立起有岗位素质、岗位职责、岗位目标的能绩管理框架，达到个人能力、素质、资格与工作岗位的最优配置，取得最佳的工作业绩和效率。

　　一是要明确岗位素质。检察机关内部有不同的工作部门，每个工作部门又分为不同的工作岗位，这些工作岗位对人员的素质要求是不一样的，在设定能绩管理框架时就要考虑不同岗位对不同素质的区别。如检察长的素质要求就比一般工作人员的素质要求要高，侦查部门工作人员与综合部门的工作人员的素质要求也有不同。所有检察人员在有统一的综合素质要求的同时也要有不同工作岗位的专业素质的差别。

　　二是要明确岗位职责。不同的岗位有不同的职责，从检察长到具体的工作岗位都有具体的工作岗位职责。在能绩管理基本框架中，应该按每个上体岗位的特点设置岗位职责，这种岗位职责既包括工作内容，也包括工作流程，应当具有很强的可操作性。

　　三是要明确岗位目标。施能绩管理的岗位目标应从三个层面考虑，实行目标任务层层分解，做到责任明确。首先，必须确定总体目标，即全院目标。其次，要确定部门目标，即各科室目标。第三，确定个人目标，即岗位责任目标。总体目标分为政治目标、业务目标和规范化建设目标三部分。政治目标和规范化建设目标为全院共性目标，其考核内容适用全院所有部门，主要内容为：政治业务学习、执法执纪、工作纪律、职业道德、争先创优等；规范化建设目标内容为：队伍管理规范、检务管理规范、业务工作规范、检察礼仪规范等；业务目标是指全院各部门履行职责的目标。根据各部门工作重点、工作标准以及上级院对业务处室的要求综合制订，力求公平合理，有可比性。总体目标由院党组研究确定。部门目标内容按照全院总体目标，结合履行职责要求确定相应的目标。该目标由各部门制定，检察长办公会审定。个人目标按照总体目标，结合部门目标和岗位职责要求设定检察干警能绩目标，即岗位职责目标。岗位职责目标实行全员“三定”（定岗、定责、定目标）。由每名干警制定，部门负责审核，报院备案。

　　（三）依法建立考核机制，解决能绩考核不科学的问题

　　长期以来，检察机关的队伍管理基本上沿用的是行政干部的管理模式，在人员考核上也没有形成符合检察机关特点的考核机制。按照《纲要》的要求，检察机关实行能绩管理就是要建立科学的考核机制。建立检察队伍考核机制，必须严格依照检察官法的有关规定，在考核的原则、内容、基本方法和组织实施等方面进行深入研究，形成切实可行的制度，严格遵守执行。

　　一是在考核原则方面，应遵循客观公正、公开，年度考核与平时考核相结合，依法管理和群众监督相结合，奖优与惩罚相结合的原则，以有利于促进公正执法和充分发挥法律监督职能，保障检察人员依法履行职责。

　　二是在考核内容上，应按照检察官法的要求，按照检察官职位要求的政治、业务素质，将考核内容分为政治思想品德、检察工作实绩、检察勤政、检察廉政等四个方面。政治思想品德主要考核检察官执行宪法和法律、遵守检察职业首选的表现；检察工作实绩主要考核检察人员在履行检察岗位职责中的工作水平、工作质量、工作能力以及有无突出贡献等等情况；检察廉政主要考核遵守办案纪律、廉政纪律以及廉政业绩；检察勤政主要考核工作态度、工作作风以及出勤等情况。检察工作实绩是考核的重点。

　　三是在考核组织上，应按照检察官法的规定，成立考评委员会，统一领导检察人员的考评工作。考评委员会由检察长、副检察长、检察委员会委员组成。考评委员会下调考核办公室，负责年度考核的组织实施。各内设部门可以根据需要设置考核小组，加强平时考核。

　　2013年1月1日施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称规则)对讯问犯罪嫌疑人的规定进行了修改完善，笔者就其在修改后与检察机关办案过程中应当注意的问题做以下梳理。

厘清讯问、传唤和拘传的关系

讯问，是侦查人员为了核查犯罪事实和收集证据，发现新的犯罪线索，查明案件全部事实真相，依照法定程序对犯罪嫌疑人进行讯问的一种侦查行为，而非强制措施。

传唤和拘传是讯问的前提，讯问是传唤和拘传的结果，传唤是被传唤人在自愿配合下进行，非强制措施，被传唤人包括犯罪嫌疑人、证人以及被害人。拘传是强制措施，针对犯罪嫌疑人，对抗拒拘传的，可以使用械具，强制到案。

讯问笔录制作要规范

讯问笔录的抬头应当以省级检察机关为名，以体现其严肃性。如:抬头应写明重庆市某某区人民检察院，而非某某区人民检察院。

此外，还应做到名称规范，冠名为“讯问笔录”，而不需要写明“讯问犯罪嫌疑人笔录”，因为讯问笔录专指讯问犯罪嫌疑人，只有询问笔录不仅指询问证人，也包括询问被害人。

在讯问笔录首部中，应当增加录制人一栏。高检院规定讯问犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像，因此，讯问人员与录制人员要分离。

询问证人需要录音录像的，应当事先征得证人同意;在被讯问人年龄一栏，最好以出生年月代替，身份证号码也应该在此写明，以便核实其基本身份和家庭成员信息;如果是现场发现的犯罪嫌疑人，经出示工作证件，口头传唤的，提行首先写明到案经过;传唤犯罪嫌疑人时，其家属在场的，应当当场将传唤的原因和处所口头告知其家属，并在讯问笔录中再提行注明。其家属不在场的，侦查人员应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。无法通知的，也应当注明。

办案中，侦查人员应根据法律规定，并结合办案的实际需要，以12小时内通知家属比较符合情理，12小时以后还需讯问或者采取强制措施的，应当立即通知其家属。

讯问笔录应包括四项内容

(一)告知法律规定的程序内容。如:“我们是某某人民检察院的检察官，我的名字叫某某，他的名字叫某某(出示工作证件)，录制人的名字叫某某，因你涉嫌某某罪，依法对你进行讯问并全程同步录音录像，如实供述自己罪行可以依法从宽处理，请你如实回答我们的提问，不得隐瞒或故意捏造事实，否则要承担相应的法律责任，与本案无关的问题你有权拒绝回答。”以上为法律明文规定的告知内容。值得注意的是，讯问犯罪嫌疑人只能是检察人员，即检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员，书记员或临聘人员不在此列，且不得少于二人。

(二)告知回避权内容。依照修改后刑诉法第28条、第29条规定，检察人员有下列情形之一的应当回避:1.是本案的当事人或者是当事人的近亲属的;2.本人或者他的近亲属和本案有利害关系的;3.担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的;4.与本案当事人有其他关系，可能影响公正处理案件的;5.接受过当事人及其委托的人请客送礼的。被讯问人及其辩护人有权要求检察人员回避。回避权告知后，应当问清楚被讯问人是否申请回避，并说明理由。

(三)告知辩护权内容。如:“你有权自行辩护或委托律师辩护，如果因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，可以申请法律援助。”并问清是否委托律师为其辩护，如果符合法律援助条件，检察人员应当告知其要求并及时转达给律师协会或法律援助中心。

(四)要查明的其他内容。被讯问人的身份情况、家庭情况、工作简历以及是否属于人大代表或政协委员，是否受过刑事处罚、行政处罚、纪律处分等。以上告知程序履行完毕后，向其提问时，应当首先讯问是否有犯罪行为，让其陈述有罪的情节或者无罪的辩解，然后再继续提问。

在办案过程中，有部分检察机关未告知回避权和辩护权内容，或者讯问完后告知，这种行为属于程序违法，证据可能被排除。

讯问笔录尾部应当有各方签名

在讯问笔录的尾部，依照规则第199条的规定，由犯罪嫌疑人在笔录上逐页签名、盖章或者捺指印，并在末页写明“以上笔录我看过(向我宣读过)，和我说的相符”，同时签名、盖章、捺指印并注明日期。如拒签，应注明理由。最后由检察人员和录制人在笔录上签名。

　　(作者单位:重庆市大足区人民检察院)