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妨害清算罪司法实践分析

郭辉


　　妨害清算罪是近年来经济犯罪中出现的一种新类型犯罪。它是指公司、企业进行清算时，隐匿财产，对资产负债表或者财产清单作虚伪记载或者在未清偿债务前分配公司、企业财产，严重损害债权人或者其他人利益的行为。我国1979年刑法没有规定妨害清算罪，1995年2月28日，为了适应商品经济发展和经济体制改革的需要，规制部分公司在清算过程中力度私利的违法行为，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于惩治违反公司法的犯罪决定》（以一简称《决定》），对妨害清算罪作了具体规定，但当时本罪只对公司适用，犯罪对象也限定为公司财产，因而具有一定局限性。1997年修订后的刑法将企业纳入本罪的适用范围，犯对象也适当扩大为公司、企业的财产，并对刑罚部分作了改动其他方面则保留了《决定》对于该罪规定的基本内涵，从而使妨害清算罪在我国刑法体系中得以确立。但由于修订后的刑法对妨害清算罪罪名规定仍然比较笼统和原则，使得本罪在司法实践中产生了一些适用上的问题，笔者主要从以下几个方面进行探讨。
　　一、妨害清算罪的犯罪主体
　　纵观世界各国对妨害清算罪犯罪主体的规定，主要有三种立法主义：其一，法人主义，即犯罪主体为公司、企业；其二自然人主义，即认为妨害清算的犯罪行为只能由自然人实施其犯罪主体亦只能是自然人；其三，并合主义，即法人和自然人均可成为本罪主体。我国刑法第一百六十二条对本罪的犯罪主体并未予以明确规定，对本罪的犯罪主体的认识有多种观点，概括起来主要有以下几种：一是认为本罪的主体只能是清算组的主管人员和其他直接负责人员；二是认为本罪的主体只能是进行清算的公司、企业中的主管人员和其他直接责任人员；三是认为本罪的主体只能是进行清算的公司、企业；四是认为公司、企业和直接负责的主管人员、其他直接责任人员均可构成本罪犯罪主体。笔者认为，妨害清算罪系单位犯罪，其犯罪主体应是公司、企业，直接负责的主管人员和其他责任人员应系本罪的处罚对象，处罚部分中的内容是单位犯罪“代罚制”的体现，而不是对犯罪主体的改变或增加。
　　二、妨害清算罪处罚对象范围
　　妨害清算罪系单位犯罪，“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”是其处罚对象，但什么人才属“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”范畴，即妨害清算罪处罚对象的范围是什么，立法上并未明确规定。有人认为仅指清算组的主管人员和其他直接负责人员。笔者认为，本罪处罚对象不限于清算组成员，还应包括被清算的债务人的原法定代表人、直接责任人和其他第三人。首先，从我国相关民事法律规定来看，公司、企业从宣告破产至清算完结期间仍应视为存续，原公司法定代表人仍可进行受限制的但具有法律意义的活动如果破产清算期间只能由清算组代表单位进行法律意义上的活动则会在企业宣告破产至清算组成立之间存在一个“真空阶段”，即单位会处于不念旧恶虽然短暂但确实存在的“无意志”状态。因为法律规定企业宣告破产之日起十五日内而不是即时成立清算组，这就意味着企业虽然已宣告破产但清算组有可能还没有成立，此时无人有代表单位从事法律意义的活动而要到清算组成立以后单位才恢复“意志”，这显然在逻辑上是行不能的。且根据破产法规定，破产企业法定代表人仍负有保管企业账册、向清算组移交企业财产等职责，还要承担相应的行政和刑事责任显然，这意味着法定代表人在这些阶段的活动虽然受到限制，但仍能代表单位从事具有法律意义的活动故法定代表人在此阶段为逃避公司、企业债务，实施了妨害清算的行为，应是妨害清算的处罚对象。而部分债权人或其他第三人如与公司原法定代表人、清算组成员共同以逃避公司、企业债务为目的，实施了妨害清算行为，根据刑法共同犯罪的理论，也可成为本罪的处罚对象；其次，从妨害清算罪的犯罪构成来看，本罪侵犯的客体是公司、企业的清算制度和债权人或其他人的利益，最终目的往往是为了逃避债务，在无相关的法律规定或司法方面的具体解释对处罚对象的范围作限制规定的情况下，其行为只要符合刑法第一百六十二条规定的客观要件，且造成一定后果的，均应以直接负责的主管人员和其他直接责任人员的身份追究刑事责任；再次，从司法实践层面来看，由于清算活动与公司、企业及其成员、股东、债权人有着直接的利害关系，故本罪的行为实施者往往具有复杂性、多样性的特点，他们不仅仅是清算组成员，有时还饭后破产企业法定代表人，部分债权人以及其他第三人等，故我们不能仅立足于清算活动状况的分析对犯罪主体作不当缩小。
　　三、严重损害债权人或其他人利益的界定问题
　　根据刑法的规定，妨害清算罪是结果犯，必须达到严重损害债权人或其他人利益的程度才能构成本罪，可行为人的行为怎样才算达到“严重损害债权人或其他人利益”的程度，无论是立法上还是司法解释对此均未提供可供操作的量化标准。理论界一般认为，根据破产法律的有关规定精神，“严重损害债权人利益”是指由于公司、企业的行为使本应得到偿还的债权人的巨额债权无法得到偿还；而“严重损害其他人利益”是指严重损害实际债权人以外的其他人利益，主要包括由于公司、企业的行为致使其长期拖欠的职工工资、劳动保险费用、国家巨额税款等得不到偿还的情形。笔者认为，理论界的这一廉洁显然没有对“严重损害债权人或其他人利益”作出更为清晰和可操作的解释，因为“巨额债权”和“严重损害债权人利益”一样也是一个模糊和具有相当伸缩性的概念，仍然需要对其予以界定，它仍然不能解决司法实践中对妨害清算罪与非罪的理解与适用。案例：杨某系革公司法定代表人，在公司进入破产清算期间，与分管财务的陈某，将本单位财产共计人民币50余万元予以隐藏和提前分配。案件审理过程中，对两人的行为是否已达到严重损害债权人利益的程度，有不同看法：一种观点认为，既然刑法未对本罪作出明确的数额限定，则法官可以行使自由裁量权，综合全案根据具体情况来认定是否已达到“严重损害债权人或其他人利益”的程度。本案中，杨某和陈某的行为虽然造成债权人债权损失数额达50余万元，但在整个债权总额中所占的比例仅为1%，份额不大，故其行为不构成妨害清算罪。第二种观点认为，立法上虽未对“严重损害债权人或其他人利益”作具体的数额规定，但根据最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第六条，如果因妨害清算的行为造成债权人或者其他人直接经济损失数额在10万元以上的，应予追诉。本案中，杨某和陈某在公司进入清算期间隐匿、分配公司财产数额达50余万元，其行为已到追诉标准故应构成妨害清算罪。笔者同意此观点。
　　最后，针对妨害清算罪在立法上存在的不足，笔者提出如下几点立法建议，以便在司法实践中更有效地打击此类犯罪。
　　（1）需增加预期妨害清算的规定。所谓预期妨害清算是指公司、企业为逃避债务，在清算开始之前隐匿、转移财产，严重损害债权人或其他人利益的行为。根据刑法的规定，妨害清算的行为必须发生在公司、企业进行清算期间才可以构成本罪，对在清算以前的行为，根据罪刑法定的原则，是不能予以追究的。而在现实生活中，破产公司、企业为逃避债务往往在破产清算前就开始着手公司资产的隐匿、转移等，可由于本罪在时间上的限定，将使大量行为最终逃脱法律的制裁。而与此相比较，民事方面对妨害清算行为的认定范围就宽泛得多。如破产法第三十五条规定，隐匿财产、未清偿债务前分配公司、企业财产等行为，发生在人民法院受理破产案件前6个月内都是无效的，破产法草案更是将隐匿财产、非法分配财产等行为的无效性延长至无期限，可见民事上已充分考虑到了妨害清算行为的现实情况并对此制订了相应的措施。故笔者建议刑法应与相应的民事法律、法规相对应，在立法上取消妨害清算行为的时间限定，将凡是在破产清算前，破产公司、企业已知道自己的经营状况和支付能力，同时也明白自己到期能否履行债务，但为逃避债务，隐匿、转移公司、企业财产，严重损害债权人或其他人利益的，也应以妨害清算罪以追究。
　　（2）需扩大妨害清算行为的种类根据刑法第一百六十二条之规定，妨害清算的犯罪行为有三种，但在现实生活中严重损害债权人或者其他人利益和破坏清算秩序的行为并不仅限于此，刑法第一百六十二条例举式立法方式使许多同样具有严重社会危害性妨害清算的行为未被涵盖进去。如以违反通常经济要求的方式进行货物或有价证券的亏本交易、投机交易或差额交易的行为，故意损害财产和浪费财产的行为，对原来没有财产担保的债务提供财产担保的行为，对未到期的债务提前清偿的行为，放弃自己债权的行为等等，上述行为和现行立法所规定的三种行为一样具有社会危害性，但并未被刑法第一百六十二条所囊括。帮笔者建议可在本条中加上“有其他严重损害债权人或者其他人利益行为的”概括性规定，以增加条款的包容性和涵盖力。
　　（3）需尽快制定出明确的“严重损害债权人或其他人利益”的立法标准刑法第一百六十二条在立法上无具体的数额规定，最高人民检察院、公安部制订的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》虽然规定了因妨害清算的行为造成债权人或者其他人直接经济损失在10万元以上的，应予追诉，但这毕竟是追诉标准而不是定罪标准且通过司法解释来叙明模糊概念具体含义的做法本身是否合适，是值得商榷的。故笔者建议应当昼由立法者在刑法罪状中详细加以规定，从立法上对妨害清算造成严重损害债权人或者其他人利益的行为予以具体界定。
中共中央办公厅 国务院办公厅


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关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知

中办发[2000]25号

各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，军委总政治部，各人民团体：
　　为贯彻落实党的十五大关于扩大基层民主、保证人民群众直接行使民主权利的精神，推进依法治国的进程，加强对行政权力运行过程的监督，密切党和政府同人民群众的联系，党中央、国务院决定，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度。现就有关问题通知如下：
　　一、指导思想、基本原则和基本要求
乡镇政权机关是国家政权机关的基层组织，派驻站所是政府有关部门派驻乡镇的工作机构。在乡镇政权机关和派驻站所全面推行政务公开制度，有利于加强农村基层政权建设、党组织建设和干部队伍建设，提高乡镇政权机关依法行政的水平，增强权力运行的透明度，促进廉政勤政建设，推动党在农村各项政策的落实。各级党委、政府要按照江泽民同志关于“三个代表”的要求，充分认识在乡镇政权机关和派驻站所全面推行政务公开制度的重大意义，切实抓好这项工作。
推行政务公开制度的指导思想是：以邓小平理论、党的基本路线和十五大精神为指导，围绕加强基层民主政治建设和依法行政，以公正、便民和廉政、勤政为基本要求，切实加强对行政权力的监督，进一步密切党群、干群关系，促进农村的改革、发展和稳定。
　　推行政务公开制度的基本原则是：（1）依法公开。乡镇政权机关和派驻站所政务公开工作应当依照国家法律、法规和有关政策规定进行。（2）真实公正。公开的内容应当真实可信，办事的结果应当公平公正。（3）注重实效。从实际出发，突出重点，循序渐进，讲求实效，不搞形式主义。（4）有利监督。要方便群众办事，便于群众知情，有利于人民群众行使监督权。
　　推行政务公开制度的基本要求是：（1）提高工作效率，方便群众和企业、事业单位办事。（2）提高依法行政水平，严格依法管理。（3）强化对行政权力运行的监督，有效遏制消极腐败现象。（4）进一步落实民主决策、民主管理、民主监督制度。
　　要通过扎实工作和不懈努力，使政务公开制度成为乡镇政权机关和派驻站所的一项基本工作制度。
　　二、主要内容和工作方法
　　乡镇政务公开要从人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的问题入手，对群众反映强烈的问题、容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的环节以及乡镇经济和社会发展的重大问题，都应当公开。其中，重点是财务公开。政务公开包括对群众、企事业单位公开和对本机关干部职工公开。
　　对群众、企事业单位公开的主要内容是：
　　1.乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项。主要包括：乡镇政府及有关部门的年度工作目标及执行情况：乡镇年度财政预算及执行情况；上级政府或政府部门下拨的专项经费及使用情况；乡镇的债权债务情况；乡镇集体企业及其他经济实体承发包、租赁、拍卖等情况；乡镇工程项目招投标及社会公益事业建设情况等。
　　2.与村务公开相对应的事项。主要包括：乡、村税费的收缴、使用情况；计划生育情况；征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放、使用情况；各村宅基地审批情况；救灾救济款物发放、优待抚恤情况；水电费的收缴情况等。
　　3.乡镇政府各部门和派驻站所公开的事项。主要包括：工作职责、办事依据、办事条件、办事程序、办事纪律、办事期限、监督办法和办事结果；执收执罚部门的收费、罚款标准和收缴情况；上级主管部门明确要求必须公开的其他事项。
　　对本机关干部职工公开的主要内容是：领导干部廉洁自律情况；机关内部财务收支情况；招待费、差旅费的开支使用情况；干部交流、考核、奖惩情况以及机关职工关心的其他重要事项。
　　公开要采取相应的形式。各乡镇和派驻站所必须设立固定的便于群众观看的政务公开栏，及时将应公开的内容张榜公布。各地还可以根据实际情况，通过会议、广播、电视、便民手册、电子触摸屏等有效形式，予以公开。
　　公开的时间要与公开的内容相适应。经常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。
　　对于涉及群众切身利益的重要事项，每次公开后，都要认真听取群众的意见。对群众提出的合理建议，要积极采纳；对群众反映的问题，要及时加以解决，暂时无法解决的，要做好说明解释工作。
　　三、监督保障制度
　　推行政务公开制度，核心是加强监督。要建立健全乡镇政权机关和派驻站所内部的监督制度，以保证公开内容的真实性。要把办事结果公开与事前、事中民主决策和民主监督结合起来，把内部监督与外部监督结合起来，建立起一套便利、管用、有约束力的监督制约机制。
　　乡镇人民政府要自觉接受乡镇人民代表大会的监督。政务公开的重要内容要向人大报告。乡镇当年的经济和社会发展计划、财政预算决算等，要经乡镇人民代表大会审议通过后公开。
　　要实行预公开制度。乡镇机关和派驻站所在决定或办理与群众利益密切相关的重要事项时，应当在正式决定或办理之前将方案公布。在充分听取群众意见并进行调整、修改后，再予以正式公布。
　　要实行定期审计制度。县（市）级政府审计机关要对乡镇财政预算的执行情况和决算以及政府部门管理和政府委托社会团体代管的各类基金、资金的收支情况，依法进行审计监督，并将审计结果公开。
　　乡镇要成立政务公开监督小组，由乡镇人大、纪委、村党支部、村民委员会、企业事业单位等方面的人员组成，乡镇人大主席或纪委书记任组长。监督小组要定期或不定期地开展民主评议活动，广泛听取群众意见和要求，及时提出工作建议。
　　要通过设立举报电话、政务监督信箱等渠道，认真收集群众意见，鼓励干部群众积极参与监督，对群众举报的问题，应及时调查处理。
　　要充分发挥舆论监督的作用。对乡镇政务公开工作的成功经验要广泛宣传报道，对消极抵制、弄虚作假的典型事例要予以曝光。
　　在坚持上述制度的同时，各地要从实际出发，积极探索，大胆实践，不断完善监督制约机制。
　　四、组织领导
乡镇政务公开政策性强、涉及部门多、公开的内容广，必须切实加强领导。乡镇政务公开工作由党委统一领导，政府主抓，人大监督实施。纪检、监察机关要协助政府加强督促检查，政府办公厅（室）要加强组织协调工作。
　　各级党委、政府要把在乡镇推行政务公开制度作为农村工作的一件大事，列入重要工作日程，切实加强领导。要明确牵头部门，认真落实责任制。县（市）级党委、政府在推行乡镇政务公开制度工作中起至关重要的作用，必须加强组织领导和具体指导，狠抓落实。乡镇党委、政府负责组织实施本乡镇的政务公开工作。各乡镇都要成立以乡（镇）长为第一责任人的政务公开领导小组，按照谁主管、谁负责的原则，切实把这项工作落到实处。。
　　各地要把派驻站所政务公开纳入所在乡镇政府公开工作全局之中，派驻站所要自觉接受所在乡镇党委、政府的统一领导，同时，上级主管部门要对基层站、所的政务公开工作提出要求，针对本部门业务工作实际，制定有关规范，加强督促和指导。
　　推行乡镇政务公开，要同乡镇党的建设、政权建设以及村务公开相结合，同各项基础管理工作相结合，综合治理，整体推进。要及时发现和处理倾向性、苗头性问题，保证政务公开制度的顺利推行，确保社会稳定。
　　要把政务公开作为党风廉政建设责任制和党政领导干部年度工作考核的一项重要内容，并将考核结果作为干部奖惩的重要依据。对在推行政务公开制度中工作不力或不称职的领导干部，要批评教育，情节严重的要调整其工作岗位或免去其所任职务；对拒不推行政务公开制度或在政务公开中有弄虚作假、打击报复、侵犯群众民主权利等违纪行为的干部，纪检监察机关要追究其党纪政纪责任。
　　在推行政务公开制度时，必须加强思想政治工作和宣传教育工作。要教育广大干部尤其是基层干部增强民主意识，树立群众观念，自觉维护人民群众的民主权利和合法权益。同时，要教育和引导广大人民群众和依法行使民主权利，维护国家的根本利益。
　　城市街道办事处要参照本通知的规定，做好政务公开工作。
　　在推行乡镇政务公开的同时，县（市）级以上政权机关也要积极探索实行政务公开的有效途径，逐步推行政务公开制度。
　　各省、自治区、直辖市和中央、国家机关有关部门应根据本通知精神，结合实际，制定具体实施办法。


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2000年12月6日