内容摘要:民事调解作为解决纠纷的一种方式,较于普通的裁判结案方式,有“案结事了、彻底息诉、节约司法资源”的优越性和易于执行性,且符合“大调解”的司法改革理念,故被法官大幅度地采用。但以拖促调、强迫调解、欺骗调解等违法调解现象也随之暴露出来,修改后民诉法首次明确了检察机关对民事调解案件的监督职权,填补了调解监督的空白点。如何正确把握调解监督条件,强化调解监督机制尤为重要
在当前我国法制化进程中,公民的法律意识普遍增强,民事纠纷案件呈大幅上升趋势,采取调解的方式解决大量民商事纠纷越来越凸现其强大的优势,诉讼调解日益受到各级人民法院和广大法官的青睐,已经成为民商事案件的主要结案手段。但法院调解制度也暴露出它的局限性和诸多不足,阻碍了调解制度作用的发挥。
以往,最高人民法院(法释(1999)4号)《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》认为“《中华人民共和国民事诉讼法》只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉,没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的,人民法院不予受理。”据此,调解被排除在检察监督之外。2011年3月,最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,开始了在全国范围内对民事调解案件实行法律监督的破冰之旅。修改后的民诉法第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”、第一百九十八条、第二百零一条、第二百零八条第二款等相关规定,明确地确立了调解监督的法律依据,有益于构建更加完整合理的民行检察监督体系。
一、 民事调解监督的立法价值
此次民诉法修改对民事调解监督的立法确认,是对最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》后,各地检察机关一年多实践成绩的积极回应,具有独特的立法价值。
一是强化了检察监督的效果。检察机关通过对确有错误的民事调解书的审查监督,可以从中发现并查处审判人员拘私舞弊等违法乱纪案件,从而遏制司法腐败的滋生和蔓延,保障国家、集体和公民的合法权益不受侵害,维护司法的尊严和国家法律的正确实施。
二是增强了检察机关的监督职能。作为法律监督机关的人民检察院,应当有权以公益代表的身份对违反国家政策、法律法规或违反当事人自愿原则的生效民事调解,采用抗诉或检察建议方式引起再审程序,把法律规定人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的范围扩展到生效民事调解,从而实现其法律监督的职能。
三是进一步促进了司法和谐。检察监督范围扩至民事调解,不仅能减轻调解监督机制的弱化对司法不公的致命影响,更有利于司法和谐。检察机关调解监督作用的有效发挥有利于形成安定有序的社会秩序,可以促使法院的调解活动在程序公正的轨道上运行。就民事调解的性质而言,作为人民法院定纷止争的民事调解,其实质是人民法院行使审判权的一种表现形式。而民事审判权作为国家公权力的一种,必须受到权力制约。因此,只有对民事调解进行有效的法律监督,才能保障公民的自由、法官审判权不被滥用[1]。
二、正确把握调解监督的条件
最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,第三条:“人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实:(一)可能损害国家利益、社会公共利益的;”、“第六条:人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉”。修改后的民诉法第第二百零八条:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。”、“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”。
据此,法律等相关规定把调解监督界定于“是否损害国家利益、社会公共利益”之上。鉴于民事调解所应遵循的自愿、合法原则,检察监督的范围还应建立在这两个原则的基础之上。
公共利益在外延上具有不确定性,与个人利益在边缘上呈交织状态,是一个模糊不清的概念。有的人认为,只有涉及到大多数公民的利益才足以形成公共利益,有的人则认为,只要是违法调解,就损害了法律的权威,危及人民群众对法律的信任,就是损害了社会公共利益[2]。笔者认为公共利益应做扩大解释。修改后民诉法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这里,法律并没有对公共利益有明确的界定,当事人之间的调解协议内容涉及到损害公共利益的,少之又少。若对此缩小解释,则民事调解案件能纳入监督范围的寥寥无几,对调解案件的监督等同虚设。
鉴于此,对损害第三人利益的调解案件当然进行监督。 损害第三人利益的调解案件客观存在,在司法实践中,这类案件数量甚至远远超过损害国家利益、社会公共利益的案件数量。检察机关作为法律监督机关,在维护国家利益、社会公共利益的同时,也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此,对损害第三人利益的案件进行监督,是维护司法公正的客观需要,也是检察监督权的应有之义[3]。
三、关于民事调解监督事由的具体设想
民事调解监督事由即检察机关审查应否抗诉(提抗)或检建的理由或根据,即调解案件的审查阶段,是调解监督之根本 。笔者认为应主要审查以下几个方面。
1、参与调解的当事人主体适格与否。 主要包括两个方面:一是民事行为能力欠缺。无诉讼行为能力人或限制民事行为能力人参与的调解活动时,无法准确的处分自己的权益,对这类案件,应当允许以此为由提起申诉。二是代理人无权代理[4]。
2、调解涉及内容违反法律规定。一是调解协议内容违反法律、法规禁止性规定。二是调解协议内容造成案外第三人损害时,为保护案外第三人合法权益,因此,对这类案件应允许案外第三人以申请人身份提出撤销调解协议的申请。
3、调解合意意思欠缺。一是违反自愿原则,实施强制调解行为。在调解申诉案件中,检察机关如何审查认定违反了自愿原则,没有客观尺度,取证困难,在司法实践上造成操作困难。往往只有申诉人的言语主张,因为无法审查,不能成为有效的抗点。 违反自愿原则主要包括两种:一是法官在调解活动中,违背当事人真实意思,强制调解或变相强制调解的。调解制度的本质属性及正当化基础是当事人的合意,如果一方当事人或双方当事人都坚持不愿调解,法院就不能强制调解或变相强制调解,否则就违反了自愿原则。二是因对方当事人实施胁迫、欺诈而使当事人作出非真实意思表示的行为。笔者认为,在调解中,一方当事人实施胁迫、欺诈行为,违背了诚信原则,并借此获得不当利益,达成的调解协议即不是双方的合意结果,不具有正当性,对这类案件,应属监督范畴[5]。三是双方当事人虚假调解。修改后的民事诉讼法增加了第112、113条的规定,加大了对虚假诉讼案件的打击力度。双方当事人为规避法律义务或为了牟取非法利益,相互勾结串通,以损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益为代价达成调解协议的,法院对调解协议达成过程中事实、证据并不进行严格审查,这使虚假调解得以滋生。这类调解协议明显侵犯了案外人或社会公共利益甚至国家利益,当然包含于监督范围之内。
4、调解程序违法。调解监督的范围建立在合法原则的基础之上,不仅仅指实体上合法,还应包括程序法的规定。在程序合法方面,包括调解的启动、调解方式、调解组织、调解协议内容、调解协议的确认、调解协议和调解书的生效、调解书的执行等程序方面都要符合法律的规定。
5、参与调解的法官问题。一是法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法行为的。这种行为必然会影响案件的公正审理 ,不仅造成调解结果的实质不公,还会破坏廉政建设和法律威严,牺牲了法律应有的正义。二是法官在调解过程中违反法定程序的。如有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避,在调解中偏袒一方,遗漏必须参加诉讼的当事人等。法院违反程序的行为会使得法院的中立性受到质疑和挑战,进而影响司法公正,因而对于程序违法的民事调解进行法律监督,检察机关责无旁贷。
参考文献:
[①] 聂铄:“民事调解案件行使监督的思考”,载《当代法学》2001年第5期。
[②] 邵建东、“从三方面加强对民事调解的法律监督”ffice:smarttags" />2012年10月09日06:19 正义网-检察日报。
[③] 关金华:“析民事调解和仲裁裁决法律监督的论争”,载《国家检察官学院学报》2001第5期。
[④] 成效东、陶治平:“民事调解案件应当列入检察监督的范围”,载《人民检察》2000年第4期。
宜春市城镇退役士兵自谋职业实施办法（试行）
江西省宜春市人民政府
宜府发〔2003〕31号
宜春市人民政府关于印发宜春市城镇退役士兵自谋职业实施办法（试行）的通知
各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
《宜春市城镇退役士兵自谋职业实施办法（试行）》已经市政府第34次市长办公会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二OO三年七月十八日
宜春市城镇退役士兵自谋职业实施办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为了进一步做好社会主义市场经济体制下退役士兵安置工作，鼓励城镇退役士兵自谋职业，根据《中华人民共和国兵役法》和其他有关法律、法规、规章的规定，结合我市城镇退役士兵安置工作实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于中国人民解放军和中国人民武装警察部队退役士兵中按国家现行安置政策纳入工作安排范围的士官和义务兵。
第三条 符合安置条件的退役士兵自谋职业的，按照“谁安置，谁负责”的原则，由县级以上人民政府负责向其发放一次性经济补助费后，不再为其安排工作；转业士官在增发一次性安家补助费后，也不再为其安排工作。
第二章 自谋职业办理程序
第四条 退役士兵自谋职业一律由本人在规定的时间内向本级政府负责安置工作的机构提出申请，并填写《自谋职业申请表》一式二份。
第五条 经安置工作机构审查同意后，由安置工作机构同申请自谋职业的退役士兵签订《江西省城镇退役士兵自谋职业协议书》（一式三份：本人一份，安置部门一份，存档一份），并由安置工作机构向申请人填发《江西省城镇退役士兵自谋职业证书》，申请人凭证一次性领取经济补助费，转业士官凭证同时领取一次性安家补助费。
第六条 自谋职业退役士兵凭当地安置工作机构的落户介绍信办理户籍手续。
第三章 自谋职业补助费发放标准
第七条 市直自谋职业退役士兵义务服役期间，每服役一年补助人民币6000元，两年共计补助人民币12000元。义务服役期满后转为士官继续服役的，每服役一年补助人民币1000元，直至退出现役。转业士官另增发一次性安家补助费5000元。
第八条 各县（市、区）自谋职业退役士兵的一次性经济补助费标准和转业士官的一次性安家补助费标准，由各县（市、区）人民政府自行确定。
第四章 安置补助经费筹措
第九条 由县级以上人民政府在同级财政预算中安排。
第十条 向有安置任务的单位征收有偿转移安置费。
第十一条 通过其他合法渠道筹措资金。
第五章 安置补助经费使用范围
第十二条 按照不低于当地最低生活保障标准，发给退役士兵待安置期间的生活补助费。
第十三条 按照规定标准给自谋职业的退役士兵发放一次性经济补助费，给自谋职业的转业士官增发一次性安家补助费。
第十四条 对退役士兵进行就业培训等业务开支。
第六章 自谋职业优惠政策
第十五条 自谋职业退役士兵从事个体经营或者创办经济实体的，工商管理部门免收首次注册登记、办证费，三年内免收管理费并减半征收市场管理费，需要前置审批的有关部门免收办证费。
第十六条 从事社区居民服务业的，按国家税务总局《关于退役士兵自谋职业享受有关优惠政策问题的通知》（国税发[2001]11号）精神，享受有关税收优惠。
第十七条 自谋职业退役士兵享受下岗失业人员再就业优惠扶持政策，按照中共宜春市委、宜春市人民政府《关于贯彻落实赣发[2002]13号文件，进一步做好下岗失业人员再就业工作的实施意见》（宜发[2003]1号）精神，各级劳动保障部门要为进行了城镇失业登记的自谋职业退役士兵发放《江西省下岗失业人员再就业优惠证》，作为他们享受扶持政策的凭证。
第十八条 自谋职业的退役士兵是伤残军人的，除享受残疾人就业的优惠政策外，同时享受在乡伤残军人待遇。
第十九条 自谋职业退役士兵自安置部门批准自谋职业之日起，按城市个体工商户的标准、比例缴纳养老保险费，到达法定退休年龄后享受养老保险待遇。其军龄视同为养老保险缴费年限。
第二十条 自谋职业退役士兵档案一律转入当地劳动保障部门保管，三年内减半收取档案管理费。劳动保障和退伍安置部门要积极为他们提供就业咨询、就业信息，搞好中介服务。
第七章 附 则
第二十一条 下列人员不发放自谋职业补助费：
（一）按照国家现行安置政策，不应由当地政府负责安排工作的退役士兵；
（二）安置工作机构按规定已为其安排工作，但本人拒不服从组织分配的退役士兵；
（三）安置工作机构认为不得申请自谋职业的其他人员。
第二十二条 本办法由宜春市退伍军人安置办公室负责解释。
第二十三条 本办法从2002年退出现役的士兵开始施行。
