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对我国审查起诉制度的反思

作者：王卫国 江西省吉水县人民法院

我国民事诉讼法第一百零八条规定，起诉必须符合下列条件： （一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这是我国法院审查起诉的条件，其实质就是法院审判权审查当事人有无诉权的程序。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能。诉权是当事人作为人所当然享有的权利之一，是当事人维护自身的独立人格和意志自由所必然拥有的权利，属于人权的范围，它既不是实体权利的附庸，也不是一般的程序权利。诉权人权观表达的是“任何人都可以自主决定是否提起诉讼。”这是法治社会的必然要求，是诉讼制度发展的必然结果，是诉讼从审判权本位到诉权本位的进步。正确认识诉权的人权性质，有助于我们正确确定诉权的地位，乃至真正确立当事人在诉讼法律关系中的主体地位，厘清诉权与审判权的关系。

首先，诉权具有主动性，审判权具有被动性。它包含两层含义：1，先有诉权后有审判权。诉权是每一个公民与生俱来的，而审判权是基于对诉权的救济的需要而产生的。人们没有必要先寻找实体法和诉讼法的根据来确定诉权的有无，法院也无权审查当事人在起诉应诉时是否享有诉权。以实体法的规定来考查诉权之有无，实际上是用法定权利来框架社会权利。肯定诉权主动性的积极意义在于，赋予公民通过法律途径保卫自己的合法权益以有力武器。2、当事人行使诉权是法院行使审判权的前提，即“无诉即无审判”，法院裁判对象必须严格限制在当事人的诉讼标的范围之内。

其次，审判权对于诉权具有应答性——对于诉权有求必应、有问必答，承认诉权是当事人发动诉讼的基本权能，就应当承认诉讼是当事人行使诉权的结果。换句话说，只要当事人行使诉权，诉讼就应当发生。只要当事人起诉，法院就应当受理。对于当事人提出的诉讼请求，法院必须一一作出裁判。民事诉讼的目的是解决纠纷，当事人选择诉讼也是为了解决纠纷。对于当事人而言，诉讼是解决纠纷的最后的选择也是最有效的途径，法院无权以任何理由拒绝当事人的请求。

第三，诉权与审判权相互制衡。理想的诉讼程序应当是无需外力推动的具备自治机制的结构过程。诉讼程序正是通过诉讼主体角色地位的分派，以不同诉讼主体的权利（权力）之间的相互制约为动力，推动诉讼程序自主发展的。相反，如果某个诉讼主体的权力（权利）的进程依赖于单方权利（权力）推动，诉讼法律关系呈现“一头重”的不均衡状态，而缺乏制衡的权利（权力），尤其是缺乏制衡的权力最容易被滥用，如任意附加起诉条件、自由解释受案范围等；甚至滋生司法腐败。

诉权是当事人发动诉讼的基本权能，意味着诉讼是当事人行使诉权的必然结果；诉权的主动性与审判权的被动性和应答性，决定了法院必须受理当事人的起诉。据此，我国现行的法院审查起诉决定当事人诉权之有无的制度是不合理的，比如审查起诉人是否与本案有直接的利害关系，就是判断起诉人是否为本案诉讼标的的主体；审查起诉人请求事项是否属于法院的受案范围，就是要判断纠纷的性质和可能适用的实体法律，审查诉讼请求的事实和理由，更是实体的审查范围，这样的审查是在没有程序保障的情况下作出的。从程序保障的要求看，正当程序也不允许法院在非实体审查程序中对实体问题作出认定。程序保障原则要求，在对案件进行实体审查，可能对案件事实和实体权利作出处理时，必须保障当事人充分行使诉讼权利，保障当事人切实参与自己案件的审理的全过程，行使陈述、举证、辩论并得到聆听等等权利。只有在享受到充分的程序保障的前提下，当事人才承担起承认所经过程序发生的效力的责任。确定裁判的强制执行力来源于程序效力，来源于当事人基于程序保障而承担起的接受所经过程序的拘束力的责任，而不是什么“实体权利的强制性”。

确立审查起诉制度是必要的，但该制度的意义应限于排除诉讼程序的障碍，保证诉讼的顺利进行，因此审查起诉的本质当属单纯的形式审查，不应当涉及实体问题，且不能成为启动诉讼程序的决定因素。原告只要具有诉讼上的利益，有明确的被告，就可以向有管辖权（主要指地域管辖）的法院起诉。这种审查起诉制度树立了诉权本位、当事人主体性的地位，有利于实现当事人权利的充分保障，从而保证实体正义及实现程序独立价值的功能。此外，审查起诉还要从形式上审查是否属于滥用诉讼权利的情况，排除一些以给被告造成为所欲为烦累或给被告带来名誉上的损伤为目的骚扰性的诉讼行为及没有必要提交法院处理的日常生活小纠纷的琐碎性的诉讼行为，对这些不当的诉讼行为起到过滤的作用；即使这类诉讼进入了诉讼程序，法官也应根据诚实信用原则否定当事人所期待的诉讼效果，甚至将之视为侵权行为追究行为者的侵权责任。



甘肃省嘉峪关市人民政府办公厅


嘉峪关市社区公益性岗位开发补助办法


嘉政办发[2004]35号
第一条：为了认真贯彻落实省政府《关于进一步完善下岗失业人员再就业政策的通知》(甘政发[2003]77号)和市委、市政府《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的实施办法》(市委发[2002]72号)精神，鼓励和促进下岗失业人员、特别是就业困难对象尽快实现再就业，结合我市实际，制定本办法。
第二条：开发公益性岗位安置下岗失业人员是市委、市政府高度重视下岗失业人员再就业工作的具体体现，各相关部门要充分认识这项工作的重要性，努力拓宽开发公益性就业岗位的渠道，及时解决工作中存在的困难和问题，把做好这项工作作为进一步落实再就业政策，为就业困难对象送温暖的一项重要措施，抓紧抓好。
第三条：公益性岗位是指涉及社区居民公共利益的非营利性公共管理和公益性服务岗位，具体包括：
(一)社区劳动保障协管员等社区管理服务岗位；
(二)社区安全保卫工作(如门卫)；
(三)社区卫生保洁工作；
(四)公共环境绿化管理；
(五)停车场、广场管理；
(六)交通协管；
(七)社区公共设施维护；
(八)社区文化、教育、体育、保健、托老、托幼服务；
(九)机关、事业单位的后勤服务岗位；
(十)其他公益性劳动岗位。
第四条：公益性岗位开发的主体包括社区(居委会)和各类经济组织及各机关事业单位。支持、鼓励社区(居委会)和各类经济组织发展非公有制、中小企业、劳动密集型企业，特别是第三产业和社区服务业，积极开发公益性岗位；各机关事业单位要充分利用服务性岗位吸纳下岗失业人员，大力推行灵活多样的就业形式，扩大就业和再就业。
第五条：开发公益性岗位按每个岗位1500元的标准一次性给予岗位开发补助，开发的公益性岗位由劳动保障部门统筹安置符合条件的下岗失业人员。
第六条：公益性岗位开发单位与被安置人员签订一年以上(含一年)劳动合同，并按规定参加社会保险。
第七条：在公益性岗位上安置男性50周岁、女性40周岁以上的下岗失业人员，从再就业资金中给予社会保险补贴和每人每月130元的岗位补贴。其它失业人员，从再就业资金中给予社会保险补贴和每人每月100元的岗位补贴。
第八条：街道社区劳动保障工作机构要积极开发社区公益性就业岗位，组织开展就业服务。社区劳动保障工作站工作经费按每人每年360元的标准从再就业资金中拨付。
第九条：公益性岗位开发单位申请岗位开发补助，填写《公益性就业岗位开发登记表》，报劳动保障部门审核后，送财政部门复核并拨付补助资金。
第十条：劳动保障、财政部门对专项补助经费的使用情况进行监督、检查，确保专款专用。对于虚报冒领专项补助的，由劳动保障和财政部门负责追回全部资金，构成犯罪的，依法追究相关人员的刑事责任。


二00四年五月十九日