探析不起诉制度的特点及救济途径
作者北安市人民法院刘成江
一、不起诉的特点
我国不起诉制度基于我国的社会状况和文化传统，反映了我国经济发展、社会进步的客观需要，具有鲜明的中国特色。
（一）不起诉内容的广泛性
为提高诉讼效率，保证诉讼质量，各国的不起诉制度在实践中应用较广，但在立法中规定的比较简单。一般在刑事诉讼法中只规定两类不起诉:如日本、德国、韩国在立法中规定了法定不起诉和酌定不起诉，而英国、法国在立法中规定了法定不起诉和存疑不起诉。我国的不起诉不仅吸收了免予起诉的合理内核，保留原刑事诉讼法中的不起诉，又增加了对于补充侦查的案件，人民检察院认为证据不足，不符合起诉条件的不起诉。这样，我国不起诉具有多样性和广泛性。而且具体规定了各种不起诉的操作程序，便于司法实践中操作和适用。
（二）不起诉主体的独占性
各国的不起诉权都由检察官行使，但都受到一定的限制。如法国检察官只有不起诉的建议权，而没有决定权，由预审法官决定;日本检察官有不起诉的决定权，却受到“检察委员会”的审查，一定条件下还受到法院的审查。因此，其不起诉的主体不具有独占性。而我国的检察机关是独立行使法律监督职权的机关，既不隶属于司法行政机关，也不依附于法院系统，独享不起诉的决定权和审查权。1979年刑事诉讼法第93条第2款赋予公安机关免予起诉的建议权，而修改后的1996年刑事诉讼法则让人民检察院垄断不起诉权，即使由免予起诉衍生的酌定不起诉，公安机关也无建议权。根据刑事诉讼法第129条规定，公安机关侦查终结的案件移送人民检察院审查时，只能写出起诉意见书，而不能提出不起诉意见。这是我国刑事诉讼中公安机关、检察机关、审判机关分工负责原则的具体表现，有利于加强检察官的工作责任心，提高工作效率。当然，被不起诉人、被害人和公安机关对检察机关不起诉决定的监督、制约并非是对不起诉权的分割，检察机关是我国有权作出不起诉决定的唯一主体。
（三）不起诉程序的民主性
我国刑事诉讼法对不起诉制度的修改，强化了对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护。在决定不起诉的程序方面，诉讼民主表现得最为明显。首先，在决定不起诉前，要听取犯罪嫌疑人、被害人及其委托的人的意见;其次，在决定不起诉后，被不起诉人、被害人不服的，可以向人民检察院申诉;再次，公安机关认为不起诉决定有错误的，也可以向人民检察院提出复议、复核;最后，被害人不同意不起诉决定的，就同一案件可以向人民法院起诉。而且，新刑事诉讼法规定，“人民法院受理案件后，人民检察院应将有关案件材料移送人民法院。”这表明在公诉案件转为自诉后，为保证被害人的合法权益，检察机关有将其收集到的证据材料移送法院的义务[1]。
二、不起诉的救济途径
检察机关作出的不起诉决定如果不正确，应当通过法律规定的途径寻求救济，以保障当事人的合法权益和司法的公正，这种救济途径意味着对检察机关滥用不起诉权的限制。如果说，审检分离，不告不理意味着检察机关对法院审判权的限制，以此防止法院滥用审判权，把不该进行审判的人定罪量刑，那么，对检察机关的不起诉权也必须有所限制，防止不起诉权的滥用，以免放纵犯罪分子，使之逃脱法律的惩罚。因而从制度上规定对不起诉的救济途径，是非常必要的。新刑诉法对不起诉的救济途径作出了明确规定。我们认为，不起诉的救济途径按主体可以分为以下二类：
（一）当事人的自我救济途径
这是指被害人、被不起诉人作为案件的当事人，对不起诉决定不服，依刑诉法规定的救济途径自己寻求救济。
1.被害人的自我救济途径
被害人是刑事案件中遭受侵害的一方，因而检察机关作出的不起诉决定如果有错误，被害人的利益就得不到应有的保护，犯罪嫌疑人也得不到应有的惩罚。被害人会首先强烈不服。因此，被害人的自我救济途径尤为重要。新《刑事诉讼法》第145条对此作了明确规定，明确了被害人的自我救济途径有两条：一是向上一级检察机关申诉，如果检察机关维持的，可以向人民法院起诉；二是直接向人民法院起诉。
2.被不起诉人的救济途径
新《刑事诉讼法》第146条实际规定了被不起诉人对检察机关作出的微罪不起诉的决定不服时的救济途径。检察机关依据《刑事诉讼法》第142条第2款的规定作出的不起诉决定，是基于确认被不起诉人有犯罪事实的基础上作出的，虽然不同于原刑诉法中免予起诉的有罪处理，是一种无罪的处理决定，检察机关对被不起诉人的人身、财产也不能作实体上的处分，但检察机关对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，有权提出检察意见移送主管机关处理。在这种情况下，被不起诉人如果认为自己没有犯罪事实，因而不服检察机关的不起诉决定的，可以向检察机关申诉，通过此途径来寻求救济。不过，不起诉决定毕竟是无罪的处理，因而法律只允许被不起诉人进行申诉，没必要也没意义允许被不起诉人有起诉这样的救济途径[2]。
（二）司法机关的监督救济途径
这是指公安机关、检察机关以及法院等司法机关，依其职责对不起诉决定进行监督而形成的救济途径。
1.公安机关的监督制约
对于公安机关移送起诉的案件，检察机关如果作出不起诉决定，表明公安机关与检察机关对于案件应否起诉在认识上存在矛盾。公安机关作为侦查机关，对其移送起诉的案件情况有比较深的了解，因而法律赋予公安机关一定的监督制约权，以利于对案件最终作出正确的处理[3]。新《刑事诉讼法》第144条明确规定了公安机关对不起诉决定的监督制约途径。应当明确，公安机关不起诉的监督制约与被害人的救济途径是不尽相同的，公安机关只能向人民检察院要求复议和提请复核，以此来监督，而不能向法院起诉，因为公安机关只是侦查机关，它不是当事人，也不是公诉机关，不具备起诉的主体资格。
2.法院的监督制约
对于检察机关作出不起诉决定的案件，依“不告不理”原则，法院不能直接受理。但依新刑诉法规定，被害人不服不起诉决定的，可以向人民法院起诉。法院对于被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理；犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判[4]。可见，法院对检察机关的不起诉决定，是通过被害人的起诉达到监督制约的，而被害人自我救济也要通过人民法院才可实现。检察机关对某一案件作出不起诉决定，而被害人有证据证明应当追究刑事责任，依法律规定起诉，法院有权对此进行裁决。这既是法院以此对检察机关的不起诉决定监督制约，也是加强对被害人合法权益的保护。
3.检察系统内部的监督制约
依新刑诉法，在被害人的救济途径和公安机关的监督制约中，公安机关可以向上一级人民检察院提请复核，被害人也可以向上一级人民检察院申诉。这表明上一级检察机关对下级检察机关作出的不起诉决定有权监督和复查。在检察系统内，奉行检察一体化原则，即上下级检察机关是领导与被领导的关系。对下级检察机关的司法活动，上级检察机关有权利也有义务监督。因此，上一级检察机关对下级检察机关的不起诉决定进行监督，也是比较有效的，这样有利于督促下级检察机关正确作出不起诉决定[5]。（如网站转载敬请注明作者）
[1] 谭世贵.刑事诉公原理与改革.北京：法律出版社，2002:34
[2] 陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题.北京：中国人民大学出版社，2000:206
[3] 肖扬.当代司法体制.北京：中国政法大学出版社，1998:89
[4] 刘立宪.中国刑事法探讨.中国刑事法杂志，2001,1:4
[5] 朱孝清.检察机关侦查教程.北京：法律出版社，2002:65-67
延边朝鲜族自治州土地资产管理条例
吉林省人大常委会
延边朝鲜族自治州土地资产管理条例
吉林省人大常委会
（1997年1月1日延边朝鲜族自治州第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 1997年3月28日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准 1997年4月16日公布施行）
第一章 总 则
第一条 为了加强延边朝鲜族自治州（以下简称自治州）土地资产管理，合理开发、利用、经营土地资产，保护土地资源，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》和有关法律、法规及《延边朝鲜族自治州自治条例》的规定，结合自治州实际，制定本
条例。
第二条 本条例所称土地资产管理是指对自治州行政区域内已开发、利用、经营的土地资源的管理。
第三条 县级以上人民政府土地管理部门，统一管理本行政区域内土地资产的征用、出让、转让、出租、抵押和评估等管理工作。
自治州行政区域内的林地、草地分别依照《森林法》、《草原法》和自治州自治法规的有关规定管理。
第四条 自治州土地资产依法实行有偿、有流动、有期限使用制度。
第二章 土地资产的所有权
第五条 自治州土地资产权属一经确认，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第六条 下列土地资产属国家所有即全民所有：
（一）城市市区的土地；
（二）经县级以上人民政府批准给集体、个人使用的国有土地；
（三）国家划拨给机关、团体、部队和国有企业、事业单位使用的土地；
（四）国家依法征收、征用、没收的土地；
（五）法律、法规未确定为集体所有的其他土地。
第七条 下列土地资产属集体所有：
（一）经县级以上人民政府依据有关规定确定给农业集体经济组织的土地；
（二）乡（镇）、村办企业和其他经济组织及个人使用的农村土地；
（三）农村的宅基地、自留山、自留塘、自留地；
（四）依法确认属于集体所有的其他土地。
第八条 土地资产所有权确定后，由县级以上人民政府土地行政管理部门依据有关规定登记。
第九条 土地资产所有权发生争议，当事人应协商解决，协商不成的由县级以上人民政府按有关法律、法规处理。
第三章 土地资产的开发和保护
第十条 土地资产的开发应坚持先规划后开发，以项目带开发，切实保护耕地的原则。
第十一条 各级人民政府必须根据经济、社会发展和城乡建设需要，制定本行政区域的土地资产开发和保护总体规划。
下一级的土地资产开发总体规划应服从上一级的土地资产开发总体规划。
第十二条 自治州鼓励单位和个人开发非农业生产用地。经批准开发的国有和集体荒山、荒地、河滩地等用于农业生产的，可以确定给开发者使用。在规定的使用年限内，开发者可以依法转让、出租、抵押所开发的土地使用权，但不得改变土地用途。
第十三条 单位和个人都有保护耕地的义务。已开垦利用的农业生产用地，任何单位和个人不得弃耕。
第四章 国有土地资产的使用
第十四条 自治州国有土地资产使用权的出让必须符合土地资产使用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
不符合前款规定的，土地管理部门有权拒绝批准用地。
第十五条 土地资产使用权出让，由县（市）人民政府有计划、有步骤地进行。
出让的每宗地块、用途、年限和其他条件，由县（市）人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国家规定的批准权限报经有批准权限的人民政府批准后，由县（市）人民政府土地管理部门实施。
自治州境内经国务院批准的沿边开放城市的土地资产使用权的宗地出让，须报自治州人民政府土地管理部门备案。
第十六条 除党政机关办公用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地以及关系国计民生的重点工程用地可以依照有关规定划拨使用土地外，无论是新增建设用地，还是原有土地，依法实行有偿使用。
出让国有土地资产使用权的采取招标、拍卖方式进行。不具备拍卖、招标条件的，经土地管理部门批准，可以采取协议的方式。
以协议方式出让国有土地资产使用权的，出让金不得低于国家规定的最低价格。协议出让价格应向社会公开。
第十七条 以出让方式取得国有土地资产使用权的使用者，其使用权在合同规定的使用年限内可转让、出租、抵押。
第十八条 使用城镇国有土地的应与土地管理部门签订土地资产有偿使用合同，逐年交纳租金，租金标准由州人民政府另行规定。
对新办外商投资企业，原则上以出让方式供应土地。新办中外合资、合作企业，中方以划拨土地使用权投资入股的，除国家规定可以不办理土地使用权出让手续的以外，必须办理土地出让手续，交纳出让金。
机关、文化、教育、卫生、体育、科研和市政设施等公益性、非营利性用地，土地资产使用者不得擅自改作营利性用地。
改变土地用途、权属、界址、面积的应报土地管理部门批准。
第五章 集体土地资产的使用
第十九条 自治州集体土地资产使用权可以依法转让。
集体土地资产的地下资源、埋藏物、隐藏物不属于转让范围。
第二十条 自治州集体土地资产使用权转让，必须符合土地资产使用总体规划。
第二十一条 集体土地资产使用权转让时，未经合法批准，不得将耕地改为非耕地，将农业用地改为非农业用地，或改变原定非农业用地的用途。
第二十二条 农业集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股，兴办外商投资企业或内联企业，经批准使用集体所有土地的，可以按国家规定办理征用土地手续转为国有，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营的条件。
集体土地资产转为国有后，该土地使用权的转让、出租、抵押依照有关法律、法规和自治州自治法规的有关规定办理。
第二十三条 乡（镇）、村居民建住宅，应充分利用原有宅基地、空闲地、荒坡地。
由于迁居等原因腾出的宅基地，由集体经济组织收回，统一安排使用。出卖、出租住房后在当地再申请宅基地的，不予批准。
第六章 集体所有土地资产的征用
第二十四条 征用集体所有土地资产，按有关法律、法规规定的程序和标准报经有批准权限的人民政府批准后，由县级以上人民政府土地管理部门统一组织实施，有关部门应予以协助。
被征地单位必须服从国家建设或城市建设需要，支持和配合征地工作，与土地管理部门签订征地补偿协议，不得阻挠征地工作的实施。
县级以上人民政府应建立集体讨论、政府领导成员专人负责的征用土地审批制度，不得多头审批。
第二十五条 征用集体所有土地资产的土地补偿费、青苗补偿费、附着物（含水利设施）补偿费和安置补助费，按国家有关规定办理。
第二十六条 青苗补偿费、附着物补偿费，属于个人的，应支付给个人；属于集体的，由农业集体经济组织统一管理，主要用于发展农业集体经济，并可少量用于公共福利事业的建设，不得挪作他用或分配到个人。
安置补助费，应用于被征地人员的安置工作。被征地自谋职业和不能就业的，征地单位可一次性发给安置补助费，双方签订合同并办理公证手续。
第二十七条 征地补偿费，由土地管理部门向建设用地单位和个人统一收取，按协议期限汇入被征地单位和存储金融机构，逾期汇入的，应按协议规定支付延期付款的违约金。
第二十八条 征用土地后的剩余劳动力，由实施征地工作的土地管理部门组织被征地单位、用地单位或有关单位采取适当途径，妥善予以安置。劳动部门应指导和介绍被征地单位人员就业。用地单位招工时，在同等条件下，应优先录用被征地的人员。
第七章 土地资产的收益管理
第二十九条 自治州土地资产的收益实行州、县（市）财政分级管理的制度。
第三十条 自治州国有土地资产使用权出让金和租金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地资产开发保护。
国有土地资产出让金按有关规定分成。30％作为州级财政收入，上缴州级财政；70％作为县（市）级财政收入，上缴县（市）级财政。
州直和驻州国、省直单位（含涉外企事业单位）的国有土地资产租金40％作为州级财政收入，上缴州级财政；60％作为县（市）级财政收入，上缴县（市）级财政。
县（市）属以下企事业单位（含涉外企事业单位）的国有土地资产租金作为县（市）级财政收入，上缴县（市）级财政。
征收机关的业务经费，可从土地资产收益中提取。
第三十一条 农村集体所有土地资产的收益，归农业集体经济组织所有。
第三十二条 本条例规定以外的土地资产收益，按国家有关规定管理。
第八章 法律责任
第三十三条 国有土地资产使用者擅自改变土地用途的，由土地管理部门责令其限期改正，补办审批手续，逾期不改正的，按非法占地处理。
第三十四条 违反本条例第十三条规定弃耕农业生产用地二年的，由农村集体经济组织收回其土地资产使用权。
第三十五条 违反本条例第十八条规定，不按有关规定交纳出让金或租金的，出让方或出租方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
第三十六条 违反本条例第二十四条第一款规定，擅自与被征地单位和个人签订协议，取得集体所有土地的，属非法占地所签协议无效，对违法者除没收其违法所得外，并处以每平方米5—10元罚款。
第三十七条 违反本条例第二十六条规定，截留、挪用征地补偿费的单位，应责令退赔，并按非法侵占用数额的10—20％处以罚款，其直接责任人由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；私分或非法侵占征地补偿费的个人，应责令其限期退赔；构成犯罪的，依法追究刑事责任
。
第三十八条 非法出租、抵押、划拨土地使用权的，由土地管理部门没收违法所得，责令限期改正；拒不改正的，除收回土地使用权外，并处以每平方米5—10元的罚款。
第三十九条 土地管理人员在执行公务时，利用职权，以权谋私，徇私舞弊，索贿受贿的，由所在单位、上级机关或有关部门按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 当事人对行政处罚不服的，可以依照法律、法规和自治州自治法规的有关规定申请复议或提起诉讼。当事人在法定期限内不申请复议，也不起诉，又不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。
第九章 附 则
第四十一条 本条例下列用语含义是：
“集体土地资产使用权转让”是指集体农业用地使用权转让和集体非农业用地使用权转让。
“集体农业用地使用权转让”是指集体土地所有者将集体土地发包给单位和个人承包经营而发生的土地使用权转让，以及承包经营者将承包的土地再转包给他人而发生的土地使用权转让的行为。
“集体非农业用地使用权转让”是指集体土地所有者或使用者通过交易、交换、入股等形式将其土地上的建筑物、附着物转移引起其土地使用权转移的行为。
“集体农业用地”是指用于农、林、牧、副、渔生产经营的集体土地和直接服务于农业生产的常年性设施所使用的集体土地。
“集体非农业用地”是指用于农业生产和服务农业建设之外的一切工程建设及其他建设设施所占用的集体土地。包括乡（镇）村、企业建设用地、集体公共设施和公益事业用地、农村居民建房用地。
“地价款”是指土地使用权出让金、综合配套费和土地开发费的总称。
第四十二条 本条例实施办法由自治州人民政府制定并公布实施。
第四十三条 本条例解释权属自治州人民代表大会常务委员会。
第四十四条 本条例自公布之日起施行。
1997年4月16日
